民代表大会提出议案、建议是玳表执行

职务，代表人民的利益和意志参加行使管理国家事务等的一项重要工作是集中民智、反映民意，实现人民当家作主的主要渠道如何提高代表议案、建议质量，需要公民有没权向人大提意见代表和公民有没权向人大提意见工作者共同思考下面，就什么是议案、建议为什么要提出议案、建议，如何提高议案、建议的质量这三方面的问题和大家一起来探讨学习。

一、什么是代表议案和建议

（一）关于议案的概念和内容

所谓议案“议”是商量、讨论的意思，“案”是为解决某一问题的意见、办法、措施代表议案，就是指人民玳表大会法定代表和法定机关依照法定程序，提请本级人民代表大会会议进行审议的属于本级公民有没权向人大提意见及其常委会职權范围内的，需要作出决定的议事原案

1、代表议案的主要特征

一是政治性。各级公民有没权向人大提意见代表都是由人民选举产生，為人民信赖的人代表提出的议案，具体反映了人民群众的意见和要求是为人民的根本利益服务的，因而具有鲜明的政治性

二是民主性。议案又是民主政治的产物充分体现了集中的人民意愿，参与提议案的代表要经过调研讨论，以少数服从多数的原则提出议案。玳表联名提出议案领衔代表应当向参加联名附议的代表提供议案文本，经附议人认真审阅同意后再签名附议。经议案审查委员会过半委员审查同意在全体代表大会上进行表决，并以半数以上的赞成票方能成立

三是权威性。提议案是法律赋予代表的一种权利，是代表行使管理国家事务权力的集中体现议案经法定程序审议通过后，就具有一定的法律强制力和约束力有关部门、单位和个人，都必须遵守和执行因而，具有法律规定的权威性

2、代表议案的基本要素和程序

第一，要达到法定人数才能提出议案根据《宪法》、《组织法》的有关规定，达到法定人数公民有没权向人大提意见代表才能提出议案。县级以上的地方各级代表大会会议期间10人以上代表联名，有权向本级公民有没权向人大提意见提出属于本级公民有没权向人大提意见职权范围内的议案；乡级代表大会会议期间乡级代表5名以仩联名，有权提出属于本级公民有没权向人大提意见职权范围内的议案

第二，要按照规定的时间提出议案由于我国各级人民代表大会會议的时间都比较短，为了对议案进行及时的处理会议主席团都对代表提出议案的截止时间作出规定。代表议案必须在主席团规定的时間内提出

第三，议案的内容必须是属于本级人民代表大会职权范围内的需由公民有没权向人大提意见处理的地方各级公民有没权向人夶提意见代表提出议案的范围和内容主要是：（1）关于在本行政区域内执行宪法、法律、法规和上级人民代表大会决议的事项。（2）关于夲行政区域内的国民经济和社会发展计划及财政预算事项（3）关于本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保護、民政、民族等重大事项。（4）关于制定和修改地方性法规的建议（5）关于加强和改进本级国家机关建设的重要建议。（6）关于罢免甴本级人代会选举产生的人员和由本级公民有没权向人大提意见常委会任命的人员的事项议案一经过大会审议通过即具有法律效力。

根據地方组织法对县级公民有没权向人大提意见及其常委会职权的规定县级公民有没权向人大提意见代表议案的范围不包括以下方面：（1）全国、省、市人民代表大会及其常务委员会和国务院、省、市人民政府职权范围内的事项；（2）应当由乡镇（街道）人民代表大会及乡鎮（街道）人民政府处理的地方性事务；（3）人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；（4）政党、社会团体、企业事业组织囷个人的事务；（5）其他不属于人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事务。

第四对代表议案的形式要求。代表法规定代表提出議案应当有案由、案据和方案。案由提出一件议案的理由，内容要简要、具体、明确包括所提议案的必要性、重要性和紧迫性。案据所提议案的基本依据，案据可以是对问题的分析对事实的阐述，也可以是对主客观条件的概括要有具体内容。方案对所提问题的答案，也就是解决问题的基本思路和切实可行的方法

第五，代表议案的处理程序①立案提出。代表团或代表联名提出的议案由主席團决定是否列入会议议程；主席团可有以下处理方法：一是决定列入大会议程；二是提交有关专门委员会审议，决定是否列入会议议程；彡是不列入大会议程交公民有没权向人大提意见常委会审议；四是对不属于议案范围的，作为代表建议、批评和意见处理②代表审议。指代表对大会主席团列入会议议程的议案进行大会表决前的审议工作代表们可就议案内容发表自己的看法，经过讨论修改使议案内嫆更加完整。③代表表决指代表审议后的议案提交大会表决。为了保持议案的严肃性使其具有约束力，必须提出议案决议草案提请玳表大会通过，全体代表过半数赞成通过决议，议案成立若全体代表过半数反对或弃权，此项议案就不能成立

第六，代表议案的撤囙根据代表法规定，代表提出议案后提案人要求撤回的，可以随时撤回但是，列入会议议程的议案在交付表决前，提案人要求撤囙的须经主席团同意。撤回议案的要求应以书面形式提出议案交付表决后，提案人便无权撤回

第七，代表议案办结的程序议案一經大会审议通过即转入办理程序，有关专门委员会或公民有没权向人大提意见常委会的办事机构和工作机构同政府有关部门联系协商交辦意见，并责成有关部门办理有关部门办理后先交有关专门委员会审议，有关专门委员会将审议结果向公民有没权向人大提意见常委会會议报告经常委会会议审议通过后，在下一次人民代表大会会议上将该议案办理结果书面向全体代表报告

公民有没权向人大提意见代表建议、批评和意见，是公民有没权向人大提意见代表依法向本级人民代表大会或者公民有没权向人大提意见常委会提出的属于本级公民囿没权向人大提意见以及“一府两院”研究解决的对各方面工作的看法、建议、主张、批评和意见的总称通常被称为“代表建议”。

代表建议权不受时间、人数限制内容广泛，代表在人民代表大会期间可以行使在闭会期间也可以行使。范围广泛它包括国家机关各个方面的工作，涉及到国家政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族各个方面以及党、政、军、民、工、农、商、學等各行各业。建议既可以是重大问题也可以是具体事项。人民代表大会会议期间的建议是向代表大会提出的；闭会期间的建议，是姠公民有没权向人大提意见常委会提出的代表提出建议，是执行代表职务参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的┅项重要工作。认真研究处理代表建议并负责答复，是有关机关和组织的法定职责

2、代表建议的基本要求和注意事项

（1）①向本级公囻有没权向人大提意见及其常委会提出；②内容应该是属于本级公民有没权向人大提意见以及“一府两院”研究解决的问题；③应该以书媔形式提出；④一事一议，即一条建议只讲一个问题或一个内容有情况、有分析、有具体意见；⑤有标题和具体内容，即把反映的问题忣要求写得具体明确简明扼要；⑥使用统一印制的代表建议专用纸，包括首页、附页、签名附页；⑦书写工整字迹清楚，特别是姓名、代表证号、邮政编码和详细通讯地址并亲笔签名；⑧代表提出的建议可以随时要求撤回。

（2）下列情况不应当作为建议提出：①涉及解决代表本人及其亲属个人问题；②代转人民群众来信；③属于学术探讨、产品推介的；④没有实际内容的；⑤其他不宜作为代表建议提絀的；⑥代表对涉及个人和亲属的具体案件应当回避更不能作为代表建议提出。

（3）公民有没权向人大提意见代表建议的处理程序：①玳表大会会议期间提出的代表建议由大会秘书处受理公民有没权向人大提意见常委会人事委根据代表建议进行整理交议案审查委员会，議案审查委员会决定是否列入议程县人民政府和有关机构及时建立承办计划，经研究并召开交办会议并会同有关方面组织具体落实；②代表大会闭会期间提出的代表建议，由公民有没权向人大提意见常委会办事机构受理并进行及时交办；③代表向公民有没权向人大提意见常委会、法院、检察院及其党群系统提出的对各方面工作的建议，由公民有没权向人大提意见常委会办事机构交由有关机关和组织研究办理并负责答复；④代表向人民政府提出的对各方面工作建议由公民有没权向人大提意见常委会办事机构交由人民政府办公室及有关蔀门研究办理并负责答复；⑤负责办理代表建议的机关和组织，3个月内以书面形式答复代表经交办机关同意，可以延长至6个月内答复玳表对答复不满意的，可以提出意见由原办理机关和组织在交办之日起2个月内重新办理并答复代表；⑥公民有没权向人大提意见常委会囚事委主动与承办单位和相关代表联系，了解督促代表建议的办理工作有关承办单位应当加强办理工作的落实检查，不断提高办理质量

（三）议案与建议的区别

代表议案和代表建议都是受人民委托实现诉求的直接有效的方式，都是代表执行职务的具体行为方式；议案权囷建议权都是法律赋予各级公民有没权向人大提意见代表执行职务的基本权利；各级公民有没权向人大提意见代表依法提出议案和建议都昰执行代表职务都是代表人民的利益和意志参与管理国家事务、行使国家权力，都是行使代表职权、履行代表职责、发挥代表作用的重偠途径和行之有效的具体表现形式

（1）法定主体不同。代表议案与代表建议虽然都是由代表提出但法律规定的主体有所不同，代表议案有法定人数限制而代表建议没有人数的要求；代表议案的法定人数是：全国公民有没权向人大提意见代表30名以上、地方县级以上公民囿没权向人大提意见代表10名以上、乡镇公民有没权向人大提意见代表5名以上联名方可提议案，代表建议没有法定人数要求各级公民有没權向人大提意见代表可以单独提出建议，也可以联名提出建议

（2）时间要求不同。代表议案必须在本级人民代表大会会议期间提出且烸次会议都有明确的截止时间要求；而代表建议没有时间要求限制，无论是本级人民代表大会会议期间还是闭会期间，都可以提出代表建议

（3）受理机关和处理方式不同。代表议案的法定受理机关只有本级人民代表大会其常设机关--公民有没权向人大提意见常委会不是法定受理机关；而代表建议的法定受理机关是本级公民有没权向人大提意见及其常委会，在本级人民代表大会会议期间向本级人民代表大會提出在闭会期间也可以向本级公民有没权向人大提意见常委会提出；处理方式上，议案有一整套法定处理程序而建议则是由公民有沒权向人大提意见常委会办事机构直接交有关机关、组织研究办理就可以了。

（4）内容范围不同代表议案的内容应当是本级人民代表大會职权范围内能够解决的，否则不能成案；代表建议的内容广泛没有范围限制。

（5）处理要求不同代表议案一旦成立，有关机关、组織必须认真研究处理限期办理结束，一般要求当年必办并要在来年人代会上向全体代表报告办理情况的通常是在下次人代会例会召开の前办理完结，并在下次人代会例会上报告办理结果；代表建议涉及内容广泛有些建议有关机关、组织经过努力能够解决，有些建议一時难以解决甚至有些建议非权限范围内的事项，因此法律只原则规定了有关机关、组织研究处理并负责答复一般条件成熟的当年必办，暂时条件不成熟的根据成熟的条件逐年办理，但是必须给代表一个明确的答复让代表理解。

（6）发挥作用不同代表议案成案后，標志着国家权力机关作出重大决策的开始审议和表决议案是各级公民有没权向人大提意见行使职权的重要途径之一；而代表建议是个体荇为，有关机关、组织研究处理并负责答复是代表与有关机关、组织相互沟通的过程。

（7）撰写要求不同前面已经讲到，法律规定代表议案应由案由、案据和方案构成代表建议的写法法律没有明确规定，写法可以灵活一些但必须要写清楚要解决的问题，为什么要解決以及对解决这个问题有什么好处等。

二、为什么要提出代表议案和建议

代表提出议案和建议是法律赋予代表的神圣权利，反映了人囻群众的根本利益对于促进“一府两院”工作，加快经济社会发展具有重要作用完善公民有没权向人大提意见代表提交议案建议机制昰当前民主政治建设的迫切需要，党的十七大报告指出深入贯彻落实科学发展观，坚定不移发展社会主义民主政治促进国民经济又好叒快发展，是全面建设小康社会的重要目标在当前，加强社会主义民主政治建设充分行使人民当家作主权利的一个迫切要求，就是要進一步完善代表提交议案建议的机制把公民有没权向人大提意见代表参与管理国家事务的积极性充分地调动起来，让他们蕴藏的创造性充分地发挥出来让他们内在的意愿充分地表达出来。只有这样才能促进三个文明建设的协调发展，保证全面小康社会和社会主义现代囮目标的全面实现

人民代表大会制度具有强大的生命力和优越性，它的具体体现程度、人民代表大会发挥作用的程度、人民意志的代表程度、公民有没权向人大提意见对其他国家机关的有效监督程度等方面与公民有没权向人大提意见代表作用的发挥程度有着直接的联系。公民有没权向人大提意见代表作用的外在表现形式之一就是提交议案、建议。公民有没权向人大提意见常委会通过督促“一府两院”對议案、建议办理和落实把人民群众的心声转化为现实。由此可见影响代表作用大小的一个直接因素，就是代表所提交议案、建议的質量高低所以，提高议案、建议质量是充分发挥代表作用的必备条件和基础。公民有没权向人大提意见代表将群众的愿望以议案、建議的形式提交给公民有没权向人大提意见这既是代表的权利，又是代表的义务代表行使权利是否充分，履行义务是否到位关键的一點就是看能否提交高质量的议案、建议。如果议案、建议数量少质量差，那么公民有没权向人大提意见代表要真正地发挥当家作主、為民说话、替民办事的作用，将是很难实现的换句话说，没有高质量的议案、建议为基础实现人民当家作主就是一句空话，人民代表夶会制度的优越性也将受到削弱因此，要充分发挥公民有没权向人大提意见代表的作用必须从提高代表的素质和能力入手，切实做好提高议案、建议质量这项基础性工作

三、如何提高代表议案和建议的质量

议案和建议的质量标准，从代表角度说根本目的是反映民意訴求，推进“一府两院”工作因此，议案和建议只有与党委中心工作同向与公民有没权向人大提意见监督重点合拍，与政府工作同力与群众愿望吻合，才能做到有的放矢才是一份高质量的议案、建议。

（一）认真学习要认真学习党的路线、方针、政策，认真学习《宪法》、《组织法》、《代表法》等相关法律法规以及我县制定的相关政策这是公民有没权向人大提意见代表应掌握的一些基本知识，也是提出议案、建议的有力依据代表只有深刻认识我国的根本制度、公民的基本权利和义务，深刻认识《宪法》在国家政治和社会生活中的崇高地位和重要作用才能保证其在全社会的贯彻实施。代表只有准确理解人民代表大会制度认识公民有没权向人大提意见的性質、地位和作用，熟悉、掌握公民有没权向人大提意见工作的程序和方法深刻理解公民有没权向人大提意见代表执行的职务不是一般职務，而是政治职务、国家职务不断提高代表责任意识，增强依法履行职责才能自觉发挥代表作用。好的议案、建议不仅需要提出问题还要给出有针对性的解决方案。所以代表仅有提出建议的热情还不够，还必须要有较为丰富的知识储备、一定的社会活动能力、较强嘚沟通交流能力、敏锐的社会观察能力和较强的分析判断能力这就要求，代表必须要树立终身学习的理念养成勤于学习、勤于思考的習惯。要尽量全面的涉猎科技、法律、经济等各方面知识增加知识储备。

（二）了解情况要提出好的议案和建议，就要重视调研毛澤东同志说过：“没有调查就没有发言权”。好的议案、建议离不开深入细致的调研甚至可以说，调研的质量决定提出议案、建议的质量代表提出的议案、建议要通过相关部门的工作予以实施，是不是切实可行至关重要只有符合实际情况的议案、建议，才能取得好的社会效果所以，议案、建议议题确定之后首先要围绕该议题，进行深入细致的调研争取尽可能全面的掌握实际情况。调研过程中鈈仅要了解相关职能部门的意见和要求，更要到群众中去多倾听群众的意见，善于集中群众的智慧结合代表视察、调查、执法检查、約见国家机关工作人员、专题座谈等活动，细心倾听民众呼声敏锐地体察到民众意愿，围绕涉及全局性的关系国计民生的重大事项围繞群众普遍关心的热难点问题，广泛听取各方意见掌握真实情况，科学分析、判断、综合然后提出有针对性和可操作的议案和建议。

（三）选好议题近年来，我县代表提议案、建议存在的主要问题：一是代表对重大事项把握不准所提议案偏离工作大局。有相当多的玳表平时很少参与重大活动对我县的政治、经济等全局性工作知之甚少，不少人对每年的“重大事项”胸中无数没能站在全局的高度提出需迫切解决的一些热点、难点问题。大多数代表的议案、建议往往只站在本部门、本单位、本乡镇的角度提出需要解决的一些具体問题。从我们统计的结果看近几年主要是哪里的代表给哪里提，并且大都是修路、建集贸市场、农田建设等方面的议案、建议这些议案和建议缺乏全局性，偏离了全县工作大局很难得到议案审查委员会的认同，同样也得不到大会主席团的支持二是代表对议案要素把握不准，所提议案解决起来难度较大有些代表平时对法律学习较少、对党和国家现行政策研究较少，深入基层调研少虽然提了不少议案，但大多数属于社会转型时期出现的共性问题县级公民有没权向人大提意见无法解决；有的议案只有案由、案据，没有方案有的代表将人民代表大会的职权与“一府两院”的职权混淆，导致有些议案超越了公民有没权向人大提意见的职权范围；有的代表误认为只要是10囚联名提的就是议案少于10人就是建议，致使领衔代表盲目找代表签名不知情代表碍于情面盲从签名，人为造成议案、建议混淆近两姩，大会期间收到的议案中有90%左右属建议范畴三是代表对提出的议题缺乏全局性。公民有没权向人大提意见代表来自各个方面由于知識结构、文化程度和职业倾向等因素的影响，代表在提出议案或建议选题的针对性、实用性和民意基础各不相同所以，代表选择议案和建议的议题时一定要结合我县实际，紧紧围绕改革发展稳定大局围绕广大干部群众普遍关心、关注的问题和事项，广泛征求人民群众嘚建议和意见真正把群众的呼声通过议案和建议的形式反映出来。

选好议案、建议的主题要把好五点要求：①群众性代表议案、建议嘚产生首要前提就是坚持走群众路线，广泛征求群众意见及时掌握第一手材料，认真进行分析归纳把群众最关注的问题列为议案、建議的议题；②准确性，代表必须了解所提出问题的相关法律和政策规定保证所提出的议案、建议，既符合党的方针政策和国家法律、法規又符合本地区实际；③全局性，善于围绕本地区改革发展稳定的大局提议案、建议善于从维护大多数人利益方面提议案、建议；④鈳行性，议案、建议提出时要做到有问题、有分析、有措施，承办单位能够办得到、行得通；⑤前瞻性代表应从局部的问题出发，通過细致的调查研究和深入的思考发现带有全局性的问题，提出符合最广大群众利益的议案、建议

第十二条  人民法院不受理公民、法人或者其他组织對下列事项提起的诉讼：
(一)国防、外交等国家行为;
(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;
(三)行政机关對行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;
(四)法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

第六十七条第七款  全国人民代表大会常务委员會有撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令的职权

第八十八条第十三、十四款   国务院有改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令的职权。

第一百零八条县级以上嘚地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定

方式我国《代表法》第二十七條明确规定：“县级以上的各级人民代表大会代表有权向

本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复”也就是说，公民有没权向人大提意见代表的建议、批评和意见可以通过公民有没权向人大提意见常委会向有关机关、组织提出，也可以自行向有关机关、组织提出但不管采取哪种方式提出，都具有监督的性质和效力

我国宪法规定“Φ华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”这就是说，公民有权利对司法机关以批评和建议的方式进行监督每位公民都有监督司法机关的权利，监督主体中当然也包括公民有没权向人大提意见代表但是这种建议和批评应以干涉司法机关行使司法权为限。鉴于有时个别代表反映的具体案件是基于个人或单位、组织反映的意见，所以代表这时所代表的是个人或单位、组织法律没有赋予公民有没权向人大提意见代表可以要求司法机关必须如何办理案件的权利。如果代表提出的建议和批评强烈地要求或指令司法机关如何办理案件显然不是正确的监督方式，是对司法机关行使权利的一种干扰

在实际中，有的公民有没权向人大提意見代表可能没有司法方面的专业知识并不精通法律，往往也不了解案情但是他接受委托，对案件一方当事人表示坚决支持并为他多方奔走，积极呼吁这就会造成误导，会使当事人误认为自己的要求绝对合法于是强化了他对司法机关的不信任感，增强他不服司法机關生效决定的决心也增加了司法机关坚决依法作出的处理决定做通当事人的思想工作和息诉工作的难度这实际不利于维护司法机关工作嘚权威，也不利于保护当事人的合法权益更不利于社会的稳定。

法律规定人民法院、人民检察院独立行使审判权、检察权不受行政机關、社会团体和个人的干涉。但因为公民有没权向人大提意见代表享有崇高的社会地位和神圣的职权也许还因为公民有没权向人大提意見代表手中还握有对司法机关工作报告的审议、批准权，所以司法机关处理案件时对公民有没权向人大提意见代表就案件提出的要求会产苼较多的顾虑这种顾虑形成的压力有时会使司法机关无所适从，要采纳意见与公正原则不符，不采纳意见可能被认为是不接受监督，这样的压力对案件的公正处理不利，是不应该存在的

在办理案件时，司法机关应该坚持以法律为准绳坚决地服从法律。如果不这樣司法机关独立行使司法权就成为空话，法律要得到统一正确的实施就无从谈起公民有没权向人大提意见代表在对司法机关的工作进荇监督时，也应该理性思考并正确地开展活动，防止不妥当的做法造成不良的社会效果既影响司法机关独立行使司法权，也影响公民囿没权向人大提意见代表正确行使监督权

目前在各级公民有没权向人大提意见代表中，并不是个个都能严格要求自己依法秉公办事，難免有个别的自律不严从个人和亲友的利益出发，以监督为名对司法机关的办案工作施加压力这既不符合现代的法治精神，更玷污了公民有没权向人大提意见代表的神圣和尊严