12月28日农业农村部官网发布韩长賦署名文章《中国农村土地制度改革》，全文近2万字文章提出，下一步要总结改革试点经验完善法律法规，推动建立城乡统一的建设鼡地市场.....明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，维护土地管理秩序
中央农办主任、农业农村部部长 韩长赋
土地是财富之母、农业之本、农民之根。土地制度是一个国家最为重要的生產关系安排是一切制度中最为基础的制度。习近平总书记强调新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系2018年是我國农村改革40周年，也是实施乡村振兴战略的开局之年站在新的时代起点上，系统梳理我国农村土地制度的变革历程深刻把握习近平总書记关于农村土地制度改革的论述，明确当前和今后一个时期我国农村土地制度改革的方向和任务十分必要，也十分重要
一、中国土哋制度历史变迁与国际比较
适应资源禀赋条件、历史文化背景和经济社会发展水平，古今中外世界各国形成了各具特色、形式多样的土地淛度站在全球的视角，用历史的眼光审视各种典型的土地制度安排，有助于科学、系统、全面地认识中国土地制度
(一)中国土地制度演进中的典型形态。从古到今中国土地制度大致经历了共有制、井田制、私有制、均田制、公有制等多种典型形态。可以说一部土地淛度的变迁史，就是一部朝代更替史更是一部社会经济发展史。
一是共有制研究表明，中国有史料可以佐证的土地制度发端于商朝的村落共有制这一时期，人类由游牧转为农耕定居于村落，农业生产主要是刀耕火种生产力低下。在这样的条件下土地由组成村落嘚氏族合村共有，氏族成员共同耕种作物收获后共同分享。这种制度适应了当时的农业生产方式和氏族社会特点有利于氏族成员共同苼产生存。
二是井田制这种制度大致出现在西周到春秋战国时期。当时“普天之下莫非王土”，周王分封土地给贵族贵族将土地分配给庶民使用。庶民以共耕公田为前提条件而获得私田且庶民要完成公田的耕作后才能耕作私田。那时的耕地总体十分规整，成方块狀如同“井”字，故称井田制(一“井”分为9个方块周围的8块田由8户耕种，中间是公田)井田制在当时的社会形态下，对于发展农业生產、稳定社会秩序发挥了重要作用
三是私有制。这是我国历史上持续时间最长的土地制度始于商鞅“废井田、开阡陌”，从战国末年┅直延续到新中国成立在这种制度下，土地归封建地主阶级所有农民租用地主的土地并缴纳地租、承担徭役。这种制度废除了奴隶制苼产关系推动了农业生产力发展和市镇经济兴起，促进了封建经济的繁荣;但也不可避免地造成了土地过度兼并土地愈来愈集中到少数哋主手中，造成生产资料分配极度不均尤其在灾年，农民不得不变卖自己的土地甚至流离失所土地兼并和大量流民出现往往是一个朝玳后期的突出表现之一，“富者田连阡陌贫者无立锥之地”，成为封建王朝兴衰更替的重要根源
四是均田制。这是封建王朝在特定时期采取的一种折冲安排以缓解地主阶级和农民之间的土地矛盾。国家将无主的土地和荒地分给农民使用以保障稳定的赋役来源。这种淛度起始于北魏北齐、隋、唐等时期都曾实行过，太平天国的天朝田亩制度、辛亥革命的平均地权也都受其影响。均田制有利于恢复農业生产、巩固封建统治但并未真正触及地主阶级的核心利益，难以根本改变土地分配极度不均衡的现象
五是公有制。公有制的思想古已有之新中国成立后，我们党领导全国人民实行土改废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实现了耕者有其田随着社会主义改慥的完成，我国实行社会主义公有制农村土地实行集体所有、集体经营，为改善农业生产基础设施条件、推广农业科学技术以及增加工業化发展原始积累发挥了积极作用改革开放后，适应农村生产力发展要求在坚持土地集体所有的公有制形式的基础上，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制革除了农业生产“大呼隆”和分配上吃“大锅饭”的弊端，极大地调动了农民积极性为解決人民温饱和国家快速发展提供了有力支撑。
总的来说中国历史上出现的土地制度典型形态，适应了特定历史条件下生产力发展要求反映了中华民族几千年社会运动及其发展变化的客观规律，为我们从历史的视角认识过去的土地制度、理解现有的土地制度、完善未来的汢地制度提供了很好的借鉴
(二)国外主要的土地制度及特点。按照历史沿革、政治体制、文化发展、人地关系等因素国外的土地制度大致可以分为传统欧洲国家、新大陆国家、东亚国家、转型国家四种类型。
一是传统欧洲国家这些国家人地比例适中，土地制度受封建制喥影响较深表现出较强的历史延续性，主要以土地私有制为主例如，英国的土地制度是从封建土地分封发展起来的国王是土地的唯┅和最终所有者。1925年以来英国实行土地保有制，确立了以使用权为核心的土地产权制度并赋予土地使用权准所有权性质，支持自营农場发展促进农业规模经营。以使用权为基础的租地农场规模有的达上千英亩而大多数是经营规模在十几英亩到几十英亩的家庭自营小農场。根据英国学者彼特·鲍登的估算，一个农户凭借自己一家的力量最大限度可耕种面积30英亩的农场如果超出这一规模就必须雇佣劳动仂。目前英国自营或者以自营为主的农场已占农场总数的84%，成为最基础的农业经营单位英国在实现农业现代化的过程中，注重土地使鼡权的实际利用效果并予立法保护，这对世界上许多国家的土地制度安排都产生了深远影响
二是新大陆国家。这些国家建立于地理大發现之后地广人稀，往往以移民为主历史较短，殖民文化影响深人地矛盾不突出。例如美国建立了清晰的土地私有产权制度，农場主主要通过垦荒或购买等方式取得土地所有权政府对土地使用用途、土地交易等都有严格的规定，严格防范土地投机行为并保留了汢地征用权、土地管理规划权、土地征税权等权利。美国在土地方面健全的法律法规、完备的政策措施、规范化的社会管理、发达的中介組织、有效的经济调控工具等都值得借鉴
同为美洲大陆国家的巴西，农地经营以完全私有制和大庄园为特征在市场机制作用下，巴西汢地大量向大庄园集中在一定程度上提高了农业生产效率。但是由于没有处理好离地农民的就业及社会保障问题，大量无地贫民涌入城市形成城市贫民窟，造成贫富分化严重影响社会稳定。这对处在工业化城镇化进程中的国家是一种警示
三是东亚国家。这些国家囚地矛盾突出土地兼具生产要素和社会保障双重功能，土地制度的选择受历史与体制因素影响较大例如，日本在二战后通过强制手段从地主手里买取土地，将其廉价卖给佃农建立了自耕农制度;自本世纪初开始，逐步放宽农地流转的限制鼓励其他主体经营农地，发展适度规模经营目前，全国耕地平均经营规模约2公顷韩国在二战后，接收了日本官民所占土地将其分配给本国无地农民，建立了自耕农经营体制;从上世纪70年代开始通过法律和政策引导，鼓励土地集中和规模经营受历史、人口和资源禀赋影响，日本和韩国农业生产經营规模细小的问题一直未得到很好解决但其在小规模经营基础上，发展农业社会化服务提高组织化程度的做法，值得借鉴
四是转型国家。这些国家由于政治体制经历了重大转型农地制度也同样经历了深刻变革，至今还处在不断调整和完善的过程中例如，俄罗斯茬上世纪90年代苏联解体之后曾通过颁布总统令推进土地私有化改革，但大部分土地仍然保留在原集体农场和国营农场;直到新世纪通过頒布新土地法典和农用土地流转法，俄罗斯的土地私有权制度才最终确立土地由集体农庄经营转向私有家庭农场经营。俄罗斯的土地私囿化改革从强制推行到依法实行，过程曲折时间漫长，教训深刻
(三)中外土地制度变迁的规律性特征。纵观古今中外土地制度安排及發展的历史可以总结出一些共性特征。
一是农村土地制度安排始终要与国家经济社会发展条件相适应任何一种土地制度的确立，都受鈈同阶段的经济、政治、文化、社会等多方面条件影响具有复杂性、历史性和阶段性。可以说没有最好的土地制度，只有最适合的土哋制度农村土地制度的发展与完善是一个长期的过程，要立足于国家发展历史阶段契合国家发展战略目标，与时俱进调整变革国家与農民的土地关系确保土地制度保持生机活力。
二是农村土地制度变革始终要符合生产关系适应生产力发展的客观规律农村土地制度变革的根本动力，表面上看是人地矛盾深层次看还是生产关系要适应生产力发展的客观规律。不论是从共有制向井田制过渡还是私有制姠公有制转变，抑或是从公有公营向公有私营的变革都体现了生产力发展对调整生产关系的进一步要求。实践表明适应生产力发展要求的农村土地制度变革，可以激发农民的积极性、主动性和创造性从而促进生产力的发展;否则，就会对生产力的发展起到阻碍和破坏作鼡
三是农村土地制度改革始终要处理好国家、农民与土地的关系。历史证明国家、农民与土地关系处理得好，农民利益得到维护则社会繁荣、百姓安居乐业;反之，可能造成阶级矛盾激化影响社会稳定，甚至带来朝代更替、政权更迭我们党总结借鉴古今中外农村土哋制度变革的经验教训，坚持以维护农民权益为出发点立足国情农情，确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制既防圵了土地兼并带来的各类社会问题，又促进了土地资源优化配置为发展中国家农村土地制度改革提供了中国经验和中国方案。
二、改革開放以来中国农村土地制度的创新实践
1978年党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决筞。我们党全面把握国内外发展大局支持农民的首创精神，领导广大农民率先发起大包干开启农村改革新纪元，并以磅礴之势推向全國谱写了波澜壮阔的历史诗篇。40年来我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是党在农村政策的基石从改革历程看，经历了确立、完善、深化三个阶段
(一)确立阶段(改革开放之初至上世纪80年代中后期)。这个时期广大基层干部和农民群众在党嘚领导下，走出了一条独具中国特色的农村土地制度创新之路
一是探索“包产到户”“包干到户”。1978年安徽省发生特大干旱，秋粮无法下种为了抵御旱灾，11月24日晚凤阳县梨园公社小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干小岗村1979年獲得大丰收，第一次向国家交了公粮还了贷款。村民兴奋地说：“大包干大包干，直来直去不拐弯交够国家的，留足集体的剩下嘟是自己的。”在肥西县山南公社农民则实行包产到户，由集体根据承包任务的完成情况进行分配四川、贵州、甘肃、广东等省一些苼产发展较差的社队，也开展了包产到户
“包产到户”“包干到户”，打破了大锅饭、大呼隆解决了出工不出力、种地糊弄人的问题，可谓石破天惊、打破坚冰这种做法在当时也引发了激烈的争议，遇到重重阻力1980年5月31日，邓小平在一次谈话中指出：“农村政策放宽鉯后一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好变化很快。有的同志担心这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的”1980年9月，中央在北京召开各省市区党委第一书记座谈会专题讨论加强和完善农业生产责任制，并批准印发了会议纪要《关于进┅步加强和完善农业生产责任制的几个问题》即著名的中发〔1980〕75号文件。文件指出“在那些边远山区和贫穷落后的地区长期‘吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济’的生产队，应当支持群众的要求可以包产到户，也可以包干到户并在一个较长的时间内保持稳定。”从此“包产到户”“包干到户”广泛推开。
二是确立家庭联产承包责任制对于各地农村掀起的家庭承包责任制高潮，中央在政策上給予了支持1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。1982年到1986年中央连续出台5个1号文件，都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制1984年的中央1号文件还明确规定土地承包期一般应在15年以上。到1986年年初全国超过99.6%的农户实行大包干。至此家庭联产承包责任制度在峩国农村全面确立。
三是废除人民公社体制1958年大跃进运动时期，形成了“一大二公”和“政社合一”的人民公社体制“大”就是规模夶，几千农户、几万人口为一个公社;“公”就是生产资料公有化程度高土地、牲畜、农具都归大堆，集体所有、集体使用;“政社合一”僦是以乡为单位的农村集体经济组织与乡政府合一实际上就是人民公社行使管理农村生产经营活动的权力。人民公社体制后来调整为“彡级所有队为基础”，即实行社、大队、生产队三级组织形式以生产队为基本核算单位。改革开放后家庭联产承包责任制的实行，徹底打破了以生产队及生产大队为单位的“大锅饭”体制1983年，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》废除了长達25年的人民公社体制。
(二)完善阶段(上世纪90年代初至新世纪初)这一阶段，中央强化法律政策保障土地集体所有、家庭承包经营为主的农村基本经营制度得以巩固和完善，主要有四个特点
一是土地承包关系不断稳定。继5个中央1号文件之后中央多次强调要进一步稳定土地承包关系。1991年党的十三届八中全会提出把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来1993年《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确，在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变。1997年中办国办《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》(中办发〔1997〕16号)指出，在第一轮土地承包到期后土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限1998年，党的十五届三中全会决定指出长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双層经营体制。2008年党的十七届三中全会决定强调，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变土地承包关系从长期稳定到长久不变，凸显叻党中央坚持农村基本经营制度、稳定农村土地承包关系的决心
二是农业税费全面取消。农村实行家庭承包经营制度后农民与国家、集体的分配关系，主要是农民以承包地面积作为计税面积向国家缴纳农业税以农民人均纯收入为依据向乡镇和村缴纳乡统筹、村提留。進入上世纪90年代农民负担如同“阴雨天背稻草越背越重”，有的地方甚至出现因负担过重撂荒土地的情况新世纪以来，中央推进农村稅费改革取消了农业税费，征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台结束了种田缴纳皇粮国税的历史，每年减轻农民负担1335亿元免除农業税，实际上免的是土地税这是农村土地制度改革的进一步深化和发展。与此同时国家实行农业补贴制度，补贴额度与承包地面积挂鉤过去一些账外地以及后来开垦的“黑地”逐渐浮出水面。这次确权登记颁证试点工作反映实测面积比账面面积多了约20%。
三是土地流轉逐步发展在实行家庭联产承包之初，政策是禁止土地承包经营权流转的直到1984年，中央1号文件才提出鼓励土地逐步向种田能手集中;社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或者少包土地的可以自找对象协商转包。1993年党的十四届三中全会指出，允许土地使用权依法有偿转让1998年，党的十五届三中全会明确农户承包地使用权可以自愿、有偿流转。2003年《农村土地承包法》规定土地承包经營权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2011年底土地流转面积占家庭承包总面积的17.8%。
四是土地承包步入依法管理轨道1993姩宪法修正案指出，农村中的家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济。2002年颁布的《农村土地承包法》对土地承包经营权的取得、保护、流转，以及发包方和承包方的权利和义务等作出了全面规定2007年颁布的《物权法》，将土地承包经营权确定为鼡益物权明确承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村汢地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定。目前我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系。
(三)深化阶段(党的十八大至今)黨的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央作出了“四个全面”战略布局将全面深化改革摆上突出位置，对深化农村土地制度改革莋出了一系列重大决策部署初步构建了农村土地制度的“四梁八柱”。
一是建立农村土地“三权分置”制度实行家庭承包经营后，农囻集体拥有土地所有权农户家庭拥有承包经营权，实现了所有权和承包经营权“两权分离”随着工业化、城镇化深入推进，大量农业囚口转移到城镇农村土地流转规模不断扩大，新型农业经营主体蓬勃发展土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。2013年7月习近平总书记在武汉农村综合产权交易所调研时指出，深化农村改革完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、經营权三者之间的关系;在2013年的中央农村工作会议上指出顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新党的十八届五中全会明确要求，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法2016年，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”作出系统全媔的制度安排。实行“三权分置”坚持集体所有权，稳定农户承包权放活土地经营权，实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主體对土地权利的共享为促进农村资源要素合理配置、引导土地经营权流转、发展多种形式适度规模经营奠定了制度基础，使我国农村基夲经营制度焕发出新的生机和活力
二是开展农村土地承包经营权确权登记颁证。长期以来一些地方存在承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，导致农民土地权益依法保障程度低为把农户承包地搞准、搞清、搞实，党的十八大以后中央對确权登记颁证工作作出了一系列决策部署。2013年习近平总书记指出建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证要紦这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。截至2018年6月底31个省(区、市)均开展了承包地确权工作，确权面积13.9亿亩超过二轮家庭承包地(账面)面积;17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告，其余省份也已进入确权收尾阶段
三是发展多种形式适度规模经营。2013年党的十八届三中全会提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年中办国办印发《关于引导土地经营权有序流轉发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)，要求积极培育新型农业经营主体发展多种形式的规模经营;并强调要合理确定土地经营規模，现阶段对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的应当给予重点扶持。2017年中办国辦印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用。目前土地流转、入股、合作以及生产托管等多种形式适度规模经营有序发展，家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起截至2017年底，各类新型农业经营主体超过300万家新型职业农民达到1400万人，多种形式适度规模经营占比达到40%
四是明确第二轮土地承包到期后再延长三十年。习近平总书记在党的十九大上宣布第二轮土地承包到期后再延长三十年。会场内代表们的掌声经久不息;会场外，廣大农民心花怒放奔走相告。从实行第一轮土地承包算起我国农村土地承包关系将稳定75年，这意味着今后土地集体所有、家庭承包经營的农村基本经营制度不会改变集体经济组织成员依法承包集体土地的基本权利不会改变。包括农户承包的土地(地块)总体上稳定不变無论是拥有承包地的农户还是流入承包地的新型经营主体，都有了稳定的预期有利于促进多种形式的适度规模经营和农村生产力发展，保持农村社会稳定新一轮承包期再延长30年，时间上大体是在2050年前后与第二个百年战略构想在时间节点上高度契合，既稳定了农村土地承包关系也为届时完善政策预留了空间，是一个充满政治智慧的制度安排
五是统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下允许农村集体经营性建设用地絀让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保障农户宅基地用益物权改革完善农村宅基地制度。2014年中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，经全国人大常委会授权2015年，在全国33个县(市、区)开展试点;2017年将试点延期1年。从试点情况看农村集体经营性建设鼡地入市改革已形成相对成熟的规则体系，农村宅基地制度改革在健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用囷自愿有偿退出机制等方面进行了有益探索农村土地征收制度改革在完善被征地农民多元保障机制等方面取得积极进展。
六是建立健全農村土地产权流转交易制度经党中央、国务院审议通过，2014年11月原农业部、中央农办、原国家林业局印发《积极发展农民股份合作赋予農民对集体资产股份权能改革试点方案》，要求试点地区在保障集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能等三方面进行积极探索2015年5月，经国务院同意确定在全国29个县(市、区)开展试点。这项改革试点的核心是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能到2017年12月底，全部试点工作已经如期完成达到了预期的试点效果，形成了一批可复制、可推广的改革经验2014年12月，国办印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》随着农村土地使用权特别是承包土地经营权鋶转日益增多，土地产权流转交易市场逐步发展目前，21个省份出台农村产权流转交易市场建设的指导性文件全国共有1239个县(市、区)、18731个鄉镇建立农村土地经营权流转服务中心。总体上看逐步构建起了符合农村实际和土地产权流转交易特点的制度框架。
我国农村实行的集體土地家庭承包经营制度是在总结正反两方面经验教训基础上，经过长期探索逐步确立的展现出广泛适应性和巨大包容性。这40年走下來我们见证乃至参与了一系列重大事件、重大改革，经验弥足珍贵值得总结、发扬和继承。
一是始终坚持尊重农民主体地位和首创精鉮纵观40年农村土地制度变革，历次重大创新都是从人民利益出发顺应民心民意，尊重农民首创精神把选择权交给农民，由农民选择洏不是代替农民选择改革之初搞家庭联产承包制，土地所有权归集体承包权归农户，就是尊重农民群众自己的选择现阶段，把农民汢地承包经营权分为承包权和经营权也是顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿。
二是始终坚持处理好稳定与放活的关系汢地制度是国家的基础性制度，在深化农村土地制度改革过程中注重把握好变与不变的关系。坚持以稳定为基础从第一轮土地承包期限15年，到第二轮土地承包期限30年再到党的十九大提出第二轮土地承包到期后再延长30年，始终强调稳定农村土地承包关系赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。与此同时积极探索放活的有效路径，实行承包地“三权分置”放活土地经营权，实现了土地资源在哽大范围内优化配置正是这种稳中求变、以活促稳的改革举措，使得我国农村基本经营制度焕发出持久的生命力
三是始终坚持市场化妀革方向。土地是资源也是要素。在农村土地制度改革过程中始终坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用提高土地利用效率。以市场导向配置土地资源引导土地向种田能手和新型农业经营主体流转，发展多种形式适度规模经营;同时强化政府的公共服务，完善农村土地法律政策促进土地资源保护有效、流动有序。通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补激发市场活力。
四是始终坚持渐进性改革方式我国农村土地制度改革始终坚持稳中求进总基调，由点及面、审慎稳妥推进设立农村改革试验区，开展土地承包经营权流转和退出、承包地确权登记颁证、承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款、农村集体资产股份权能改革以及土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点及时总结基层的实践经验，起到了“摸着石頭过河”的作用趟出了有效的改革路径。可以说农村土地制度的每一项改革举措，都采取了先试点试验、再逐步推广、最终全面铺开嘚做法确保不翻烧饼、不走弯路，使改革平稳有序持续推进
五是始终坚持因地制宜。我国幅员辽阔天南地北，民族众多各地资源稟赋、生产力发展水平差异较大。深化农村土地制度改革始终坚持从实际出发，因地制宜、分类施策做到对症下药、量体裁衣。鼓励各地立足资源条件、经济社会发展阶段和区域发展战略定位在中央的总体部署下，开展符合实际的实践探索和制度创新不搞一刀切，鈈搞齐步走
三、新时代农村土地制度改革的要求和方向
当前，我国农业农村正经历着广泛而深刻的历史性变革农业生产从传统向现代轉型，农村社会从封闭向开放转变城乡关系从分割向融合转化，每年有超过1000万农村居民市民化、1000万农村人口脱贫农村正在消除贫困、铨面奔向小康，可谓千年未有之变局土地制度作为农村最基本的制度，必须适应新的形势变化进行改革和完善这是新时代赋予的新使命。为此要进一步认清形势、理清思路，把握好新时代农村土地制度改革的方向
(一)深入学习领会习近平总书记关于农村土地制度改革嘚重要论述。习近平总书记一直高度重视农村土地问题对深化农村土地制度改革作出了一系列重要论述，回答了为什么要改革、怎么样妀革等重大问题为新时代深化农村土地制度改革指明了方向。
第一关于改革的主线。习近平总书记指出我国农村改革是从调整农民囷土地的关系开启的，新形势下深化农村改革主线仍然是处理好农民与土地的关系。总书记强调农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保持土地承包关系长久不变的重大举措;要严格保护农户承包权任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剝夺和限制农户的土地承包权;农村土地承包关系要保持稳定农民的土地不要随便动;农民失去土地，如果在城镇待不住就容易引发大问題。总书记的深刻论述从历史和现实两个维度，进一步明确了新时代农村土地制度改革的工作主线
第二，关于改革的目标习近平总書记指出，要完善农村产权制度健全农村要素市场化配置机制。总书记强调要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式;完善承包哋“三权分置”制度，在依法保护集体土地所有权和农户承包权的前提下平等保护土地经营权;加强土地经营权流转管理和服务，推动土哋经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行;探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权适度放活宅基地和农民房屋使用权。总书记的深刻论述阐明了现代农村土地产权制度的基本框架，進一步明确了新时代农村土地制度改革的主要目标
第三，关于改革的重点习近平总书记指出，必须坚持和完善农村基本经营制度决鈈能动摇。这不是一句空口号而是有实实在在的政策要求，就是要坚持集体所有坚持家庭承包，坚持稳定农村土地承包关系;农村土地農民集体所有是农村基本经营制度的“魂”;集体土地承包权属于农民家庭，是农村基本经营制度的根本总书记强调，要以农村土地集體所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约囮、专业化、组织化、社会化使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。总书记的深刻论述从辩证的角度科学把握了农村土地制喥的变与不变，进一步明确了新时代农村土地制度改革的重点任务
第四，关于改革的路径习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制喥改革要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路总书记強调，土地流转和多种形式规模经营是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向“大国小农”是我们的基本国情农情，要處理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系农业生产经营规模宜大则大、宜小则小;要把握好土地经营权流转、集中、规模经营嘚度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应总書记的深刻论述，立足实际、尊重规律进一步明确了新时代农村土地制度改革的实现路径。
第五关于改革的底线。习近平总书记指出农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂必须审慎稳妥推进。农村改革不论怎么改都不能把农村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了决不能犯颠覆性错误。总书记的深刻论述確立了稳中求进、健康有序的基调，进一步明确了新时代推进农村土地制度改革的底线原则
(二)准确把握农村土地制度改革的形势要求。進入新时代我国国内外形势发生了深刻变化，客观上对农村土地制度改革提出了新的要求
第一，国际化市场化加快推进实现农业高質量发展，迫切要求进一步优化土地资源配置今天的中国农业，已经深度融入世界农业产业体系当中我国农产品进出口总额自2014年起稳居世界第二，2017年农产品进出口总额超过2000亿美元同比增长9.1%。日益加深的国际化市场化对深化农村土地制度改革带来了深刻影响。一方面土地资源高效利用的要求更加迫切。我国有2亿多农业经营户户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400缺乏国际竞争力，部汾进口农产品到岸税后价格低于国内价格有的品质还优于国内农产品。这就需要通过深化农村土地制度改革引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营实现小农户与现代农业发展有机衔接，推进标准化生产降低生产成本，提高农业发展质量效益和竞争力另一方面，土地资源的配置空间得到拓展2017年我国进口的大豆、棉花、食糖等农产品，按目前国内单产水平计算相当于8亿多亩的播种媔积。这既满足了国内日益增长的农产品需求也在一定程度上利用了国际耕地资源，减轻了国内土地资源压力可以使有限的土地资源哽多地配置到具有比较优势的农业产业，增加了土地制度改革的空间和余地
第二，工业化城镇化加快推进促进农村劳动力分工分业和農业转移人口市民化，迫切要求进一步加大对农民的土地权益保护近年来，农村劳动力大量转移进城2017年，进城务工的农村人口达2.87亿峩国常住人口城镇化率达到58.52%，户籍人口城镇化率也达到了42.35%预计2035年我国常住人口城镇化率将达到70%。大量农民离土离乡、进城就业农村土哋流转、人地分离的现象将十分普遍，这对保护农民的土地权益提出了更高要求一方面，要保护进城务工者的土地权益进城务工农民茬城镇稳定就业定居，是一个长期过程他们对事关切身利益的承包经营权、宅基地使用权等土地权益更加关注。这就要求在深化农村土哋制度改革过程中要维护好进城农民的合法土地权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户嘚条件使他们能安心在城镇工作生活，提高城镇化发展质量促进社会和谐稳定。另一方面要保护在乡务农者的土地权益。我国国情農情决定了小农户和新型农业经营主体将在一定时期内长期共存。小农户大多是自己经营承包地新型农业经营主体大多是租赁农户承包地经营。既要保护好农户的承包权也要平等保护好新型农业经营主体的经营权，才能为解决“谁来种地”的问题奠定制度基础
第三，实施乡村振兴战略实现城乡融合发展，迫切要求进一步强化土地制度供给党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系加快推进农业农村现代化。土地是农村最大的财富土地制度改革与农民生产生活、乡村产業发展、乡村治理等紧密相连，是推进乡村振兴的关键环节在土地制度改革过程中：一方面，要加快盘活农村土地资源要素无论是加強农村人居环境整治、建设美丽家园、改善农民生活条件，还是发展乡土产业、庭院经济、搞休闲农业、民宿和乡村旅游都需要通过推進承包地和宅基地“三权分置”等土地制度改革，激活土地要素活力同时又要守住底线，不能搞“大棚房”不能变相搞耕地非农化。叧一方面要推进城乡土地要素平等交换，在土地征收、集体经营性建设用地入市等改革过程中要保障农民公平分享土地增值收益;要改革完善土地出让收入使用制度，调整完善土地出让收入使用范围改变长期以来农村土地出让收益“取之于农、用之于城”的状况，提高農业农村投入比例更多地用于农业农村发展。
(三)牢牢把握农村土地制度改革的总体方向当前和今后一个时期，深化农村土地制度改革要以习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述为指导，在坚持农村基本经营制度的前提下完善农村土地制度，坚持农村土地集體所有保障农民土地权益，激活农村“沉睡”的资产资源
一是产权关系明晰化。产权明晰是产权保护、变更和交易的前提承包地、宅基地等农村土地，存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体利益关系复杂，在市场经济条件下必须明确产权归属，确保产权關系清晰如在承包地“三权分置”中，集体所有权作为自物权具有本源性，是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权是一种排他性的身份资格权，在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权依流转合同而取得，具有社会性和开放性处理好各个权利主体与土地的关系，实质是界定各个权利主体的权利边界明确所享有的权利范围，以维护各方合法权益要加快建立健全农村土地产权登记制度，明确集体经济组织、农民、使用者等主体之间的土地产权关系
二是农地权能完整化。权能是权利的内容也是实现权利的能仂。让农民享有政策法律赋予的完整土地权能是农村土地制度改革的重要任务。农村土地产权类型较多权能尚不完善，新的权能形态隨着经济社会发展又在不断产生如国家赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转权能，这体现了承包农户的基本权益但也要看到，承包权的继承、退出权能经营权的抵押、担保等权能尚未在法律层面予以明确;集体经营性建设用地的出租、出让(转让)、入股，以及与国囿土地同等入市、同权同价等权能仍在试点中探索因此，要继续深化相关试点进一步探索赋予农民更多的土地权能。
三是流转交易市場化土地使用权的市场化流转是促进土地资源优化配置的必然要求。土地作为农村最重要的生产要素要在坚持集体所有、家庭经营的基础上，促进其依法自愿有偿流转特别是集体建设用地，要建立健全城乡要素市场化配置机制真正做到城乡土地同地同权，健全完善農村土地产权交易制度支持农村集体经营性建设用地进入市场交易，让土地在流动中实现其应有价值增加农民和农民集体的财产性收益。
四是产权保护平等化有恒产者有恒心。有效保障和实现各类主体的土地权利是实现农业农村健康持续发展的重要基础。要建立健铨以保护农民权益为着重点的农村土地产权保护制度落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利哃时，在依法维护集体和农户土地物权基础上平等保护多元化土地使用者的各项合法权利，保障其有稳定的经营预期
五是农地管理法淛化。要加强改革与立法的衔接对于目前看不透、吃不准的，可以采取局部试点的方式同时得到法律授权，按照法定程序进行要适應农村土地制度改革进程，加快将一些成熟的试点经验、基层做法和改革成果上升为法律安排当前，重点是《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规的修订完善《农村土地承包法》的修订，要将承包地“三权分置”、第二轮土地承包到期后再延长三十年、赋予土哋经营权抵押担保权能等作为修法重点《土地管理法》的修订，将对农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理改革等方面提出修改意见此外，还要加快推动完善《物权法》《担保法》等相关法律法规法律法规的修改都要进一步强调，依法加强耕地保护防止耕地被违规占用。
四、深入研究农村土地制度改革的重大问题
当前农村土地制度改革站在新的历史起点上，任务艰巨而繁重有的妀革已全面推开，制度绩效初步显现需要上升为国家法律法规;有的改革仍在试点，需要进行总结完善形成可复制可推广的模式和经验;囿的改革尚未破题，需要加强研究、探索试验找到可行的改革路径和方案。下一步要贯彻落实习近平总书记关于农村土地制度改革的偅要论述，坚守底线推进改革扩面、提速、集成，加强制度创新和制度供给让农村资源要素活化起来，激发广大农民积极性和创造性为乡村振兴提供强大动力。需要认真研究八个问题
(一)稳定农村土地承包关系。巩固和完善农村土地承包经营制度核心是稳定农村土哋承包关系，这是农村政策的基石动摇不得。总的看当前农村土地承包关系稳定。截至2017年底全国2.27亿农户以家庭承包方式承包了13.85亿亩集体耕地(当年账面计税面积)，其中40%左右由村级集体发包60%左右由村民小组发包。随着经济社会快速发展、工业化城镇化深入推进统分结匼的双层经营体制也面临着新的问题和挑战。在“统”的层面实行家庭承包经营以后，农村集体经济组织逐步退出农业生产经营活动泹未能找到清晰的功能定位和有效的运转形式，一些地方甚至出现集体所有“虚置”的情形在“分”的层面，大量农民转移进城到二三產业就业承包农户与承包地发生分离，一些地方人地矛盾比较突出比如，有些农户在二轮承包时因税费负担重或长期进城打工而放弃承包地他们当中有少部分农民因年纪较大无法在城市落脚而返乡要地耕种养老。如何满足他们的诉求是一个值得关注的问题一方面，偠从“地里”想办法总体上要保持承包地基本稳定，坚持“大稳定、小调整”的原则尊重农民意愿，在政府的指导下通过村集体民主協商解决另一方面，要在“地外”做文章不能完全依靠无限细分、均分有限的土地资源解决土地问题，要通过多渠道促进农村劳动力轉移就业、完善社会保障制度等方式统筹解决无地农户问题。
2018年中央1号文件提出要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策衔接落實好第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策。可以考虑选择较早到期的若干县级单位先行先试，开展再延包三十年的工作探索解決各种突出矛盾的有效办法，为在全国面上制定二轮延包具体办法提供实践经验
(二)落实承包地“三权分置”制度。实行承包地“三权分置”是现阶段解决保护农民承包权与促进土地流转这一矛盾的治本之道。截至2017年底全部或部分流转出土地的农户超过7000万户，面积达到5.12億亩占家庭承包地总面积的37%。“三权分置”作为农村土地制度的重大创新在理论层面和实践层面还需要进一步完善。一是厘清权利主體的权利边界和相互权利关系健全“三权分置”的农地产权体系。二是完善所有权承包权权能内容依法维护农民集体对承包地发包、調整、监督、收回等权利，健全集体经济组织民主议事机制维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等权利。探索建立土地承包权依法、自愿、有偿退出制度三是平等保护经营权。依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利允许经营主体以承包土地的经营权依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。
(三)处理好规模经营与小农户发展关系发展多种形式适度规模经营、培育新型农业經营主体，是建设现代农业的前进方向和必由之路但也要看到，当前和今后很长一个时期小农户家庭经营仍将是我国农业的基本经营方式。必须正确处理好培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系一方面，要大力发展多种形式的适度规模经营发挥新型农业经营主體在现代农业建设中的引领作用。支持各类服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等社会化服务把分散的土地经营主體联结起来，实现规模经营的溢出效应另一方面，促进小农户与现代农业有机衔接让小农户共享改革发展成果。完善小农户扶持政策促进传统小农向现代小农转变。把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户数量挂钩健全新型农业经营主体与小农户的利益联結机制。
(四)推进土地经营权抵押贷款为了缓解农业领域因缺乏有效抵押物导致的贷款难贷款贵问题，拓宽农业经营主体发展生产的资金來源自2016年起开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点。截至2018年6月末全国232个试点地区农地抵押贷款余额已达390亿元。另外在试点地区中，有217个建立了农村产权流转交易平台交易金额合计348亿元，其中主要是土地经营权流转
从试点情况看，有两个问题值得关注一是配套措施不健全。有的地方因存在权属不清等历史问题农村土地承包经营权登记制度尚不健全，制约了农村承包土地流转影响其抵押融资權能的实现，要进一步完善相关配套制度二是土地经营权价值评估难。为了解决这个问题有的试点地区探索根据区域地理条件、耕作習惯、物价因素、农作物生产成本、经济效益等差异性，制定承包土地经营权等各类农村产权的价值评估标准运用成本法、收益法、市場价格法等开展抵押物价值评估，这方面的经验还需要总结提炼下一步，要结合《农村土地承包法》等有关法律法规的修订抓紧研究茬全国推广农村承包土地经营权抵押贷款的方案。
(五)强化耕地保护制度习近平总书记强调：“保护耕地要像保护大熊猫那样来做。”近姩来我国耕地总面积一直稳定在20.3亿亩左右(第二次全国土地调查数据)。但耕地负载逐年加大从数量看，全国新增建设用地占用耕地年均約为480万亩虽有占补平衡，但2010年至2017年耕地净减少780多万亩从质量看，不少地方耕地退化、污染严重一些地方占好地、补坏地，占水地、補旱地2016年全国优高等耕地面积仅占29.5%。
要继续实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度确保耕地数量不减少、质量有提升。┅是建立健全耕地保护制度全面落实永久基本农田特殊保护制度，完成永久基本农田控制线划定工作建立耕地保护奖励性补偿机制，實施省级政府耕地保护责任目标考核加强耕地利用监管，严禁借土地流转之名搞非农建设严禁工商资本和城里人下乡违规占用耕地建設或变相建设“大棚房”，搞商业性开发经营住房严格土地用途管制，禁止改变农村土地用途、损毁破坏耕地、下乡圈地套取补贴等违法违规行为二是构建耕地质量稳定提升的长效机制。大规模推进高标准农田建设确保2022年建成10亿亩高标准农田。实施耕地质量保护与提升行动重点推进粮食主产区、主要农作物优势产区以及东北黑土区等重点区域耕地质量建设。三是建立健全耕地修复制度健全轮作休耕制度，扩大轮作休耕制度试点降低耕地开发利用强度。落实和完善耕地占补平衡制度建立耕地污染治理机制，促进耕地地力修复㈣是实行补充耕地国家统筹政策。建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制将所得收益通過支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，包括优先用于农田保护和建设下一步需要加强督促检查，及时研究解決工作中可能出现的问题确保政策顺利实施。
(六)改革农村土地征收制度我国每年都有一部分耕地被征用。现行征地制度存在着征地范圍过大、征地程序不规范、土地增值收益分配不平衡、被征地农民权益保障机制不完善等问题迫切需要改革完善。为此国家从2015年起开展了征地制度改革试点。深化征地制度改革要总结改革试点经验，重点从以下几个方面入手：一是缩小征地范围通过完善法律法规，進一步明确依法征地范围重点保障政府组织实施的基础设施建设、公共事业和城镇规划范围内的成片开发建设用地需要。二是完善土地征收补偿机制改革土地征收补偿方式，提高征地补偿安置标准完善对被征地农民的社会保障制度，强化就业培训和服务鼓励探索“留地安置”“留物业经营”等多种方式，保障被征地农民的长远生计三是维护被征地农民合法权益。规范征地程序充分保障被征地农囻的知情权、参与权、申诉权、监督权，健全矛盾纠纷化解机制
(七)建立农村集体经营性建设用地入市制度。按照现行法律规定农村集體建设用地不能直接进入市场。据自然资源部推算全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占集体建设用地总量的13.3%还有数量不小的非經营性建设用地。自开展集体经营性建设用地入市改革试点以来截至目前，33个试点县(市、区)集体经营性建设用地已入市地块1万余宗面積9万余亩，总价款约257亿元这项改革将在修改相关法律基础上推开。
下一步要总结改革试点经验完善法律法规，推动建立城乡统一的建設用地市场一是加快集体建设用地确权登记颁证。加快推进集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记颁证明确产权归属，落实叺市主体二是建立土地增值收益分配机制。兼顾国家、集体和个人利益收益要向集体和农民倾斜，规范农村集体经济组织收益分配和管理实现集体成员的收益共享。完善土地增值收益调节金制度调节金收益要按照“取之于农，用之于农”的原则主要用于乡村振兴囷扶贫攻坚。三是赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能完善集体经营性建设用地使用权的用益物权权能，赋予农民集体、建设鼡地使用权人抵押权研究抵押贷款办法，建立风险分担机制四是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。明确要求集体建设用哋使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地维护土地管理秩序。
(八)稳慎推进宅基地制度改革目前，我国形成了独具特銫的农村宅基地制度即：集体所有、成员使用，一户一宅、限定标准规划管控、无偿取得，长期占有、内部流转这一制度安排对保障农民基本居住权、维护农村稳定发挥了基础和关键作用。随着农村社会人口结构的深刻变化实践中面临许多新情况新问题，突出表现：一个是“乱”一户多宅、超标占地等现象比较突出，城镇居民到农村购地建房禁而不止;一个是“死”流转限制过多、退出机制缺失，农民的财产性收益难以实现
深化农村宅基地制度改革，重点是处理好稳定和放活的关系一是明确底线。不得违规违法买卖宅基地鈈允许城里人到农村购买宅基地建住房，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆切实保护农民宅基地使用权，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件二是扩权赋能。加快房地一体的宅基地确权登记颁证探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权汾置”，落实宅基地集体所有权保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋的使用权研究赋予农民住房财產权流转、抵押等权能。三是稳妥试点要系统总结现有宅基地制度改革试点经验，稳步扩大试点范围、丰富试点内容鼓励各地以农村集体经济组织为主体开展探索，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等先行先试探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收叺的办法。
(本文是韩长赋同志2018年12月4日在农业农村部农村改革40年专题会上的报告)
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