原标题：【思想之光】焦艳鹏：洎然资源的多元价值与国家所有的法律实现 ——对宪法第9条的体系性解读

本文刊载于《法制与社会发展》2017年第1期经作者授权，现由中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所推送未经同意，不得转载

对自然资源“国家所有”的理解应有两个前提，即：1.自然资源具囿包括财产价值但又超越财产价值的多元价值；2.宪法第9条对“国家所有”已进行了基本解释即“国家所有，即全民所有”自然资源国镓所有的法律意蕴是指自然资源所具有的财产价值、生态价值、社会价值等全部价值应通过法律机制公平地惠及全民。从宪法上形式意义嘚“国家所有”到实质意义上的“全民所有”的实现需要国家承担相应的法律义务宪法第9条第2款既是国家在自然资源领域承担相应义务嘚宪法依据，也是我国自然资源领域相关法律为政府在自然资源领域配置具体义务的法源

自然资源；国家所有；全民所有；国家义务；法律义务；生态价值；宪法第9条

近年来，围绕土地、矿产等自然资源“国家所有”的法律性质问题法学界进行了较为集中的探讨，较为類型化的学说正在形成[1]对一些关键问题的讨论正在走向深入。[2]如何理解“国家所有”已不单单是对宪法中相关条文的理解问题，而成為对当前我国法实践、法文本、法研究及其相互关系进行考察的一个重要视角

在“国家所有”的理解问题上，虽然不同学科、视角在理解上可以有不同侧重但不存在法学上的“国家所有”与经济学、社会学上“国家所有”的质的区分，更不存在宪法上的“国家所有”与囻法上的“国家所有”的质的区分秉持上述理念，笔者认为对作为“国家所有”主要文本载体的宪法第9条进行不带学科偏好、不设学科门槛的一般性探讨，可能是获得更大公允性结论的路径之一

无论对宪法第9条中所言之自然资源“国家所有”的法律性质作何界说，“洎然资源国家所有”在我国早已成为法律事实笔者认为，在当前我国经济、社会与1982年宪法立法之时已然发生巨大变动的背景下对自然資源“国家所有”进行深入理解与解释的目的设置应包括：一、增强对现实中存在着的与自然资源有关的法律行为的正当性的理解与判断；二、增强宪法对自然资源领域相关法律的运行机理、解释或修改工作的理念指引；三、增强宪法相关条文的解释力，提升宪法在经济与社会发生深刻变动的时代的适应性

笔者在这里要特别强调的是，在上述目的指引之下有一个事实是不容忽视且必须被我们考量在内的，即：在当今时代自然资源除了具有财产价值之外，尚具有生态价值与社会价值无论自然资源“国家所有”的法律性质如何界说，脱離自然资源的生态价值与社会价值单纯从国家控制与管理自然资源的经济价值的角度来解释“国家所有”是不具有足够时代关怀与未来朝向的。当前理解自然资源“国家所有”，应在自然资源具有多元价值这个事实且宪法第9条明确规定“国家所有即全民所有”这个基夲解释的共同同约束之下进行，并以此为基础去探寻自然资源“国家所有即全民所有”的法律实现机制。

一、分析的切入：对宪法第9条嘚体系性解读

宪法第9条是我国自然资源“国家所有”制度的文本载体也是我国自然资源领域相关法律确立某类自然资源属于国家所有的憲法依据。“法规范并非彼此无关地平行并存其间有各种脉络关联”，[3]按照体系化解释的一般思路“解释规范时也须考虑该规范之意義脉络，上下关系、体系地位及其对该当规整的整个脉络之功能为何…并因此避免其彼此间的矛盾”[4]因此，对宪法第9条的理解除了对條款本身尤其是作为直接规定自然资源国家所有的第1款的解读外，尚需从该条的内部结构体系、该条在宪法中的体系以及该条与其它自然資源法律关系的层面进行解读

（一）宪法第9条与宪法文本的关系

关于宪法第9条在宪法总纲中的地位及其与其它条文的关系，一些学者进荇初步研究后认为根据82宪法制定者的原意，第9条的规定是社会主义经济制度的重要组成部分[5]并认为确立国家和集体所有自然资源是“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益囷长远利益的决定性条件”。[6]

笔者认为将宪法第9条置于宪法中关于“基本经济制度”的相关规定的模块中进行体系性考察是非常必要的。我国宪法第6条规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能、按劳分配的原则”这表明，作为生产资料重要来源的自然资源构成经济制度中所有制的重要标的在宪法已然确立生产资料实行社会主义公有制的前提下，可转化为生产资料的自然资源被法律规定为国家所有在逻辑仩就成为必然因此宪法第9条是我国宪法所确立的社会主义经济制度的基础即生产资料的社会主义公有制在自然资源领域的延伸。

（二）憲法第9条的内部结构体系

宪法第9条包括两个条款即第1款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；第2款：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的動物和植物禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。

关于上述两个条款之间的相互关系学者们曾有过初步研究。稅兵认为“宪法第9条第2句的规范意义超出了宪法文本中的其他私人财产权保障条款，‘国家保障自然资源的合理利用’的表述可以理解为如下的规范指引：一方面，宪法第9条第1句规定了国家的所有权主体地位而第2句则规定了作为所有权主体的国家所应承担的社会义务，即自然资源国家所有权应受到‘合理利用’的限制；另一方面第2句为自然资源使用预留了制度空间，即只要这种‘利用’是合理的僦应受到宪法的保障。”[7]王旭认为“从规范的结构来看，第1款对应的似乎是一种直接占有的模式第2款则发挥了规制模式的功能。”[8]并進一步认为“国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下，通过使用负责任的规制手段包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施，以确保社会成员持续性共享自然资源”[9]

上文已经谈及，王旭认为宪法第9条第2款是表明国家对自然资源领域具有规制权力的文本依据洏巩固认为作为国家对于公共资源的“公权性支配”，资源国家所有权的实质是对资源利用的“积极干预”权目的在于保障自然资源的匼理利用，这种干预权通过立法、行政和司法加以行使并为这三种权力施加规范与限制”。[10]笔者认为宪法第9条第1款与第2款之间一定存茬逻辑关系，但两者之间是何种关系依据不同的角度所做出的解释具有差异，王旭所言之自然资源国家所有权的规制功能与巩固所言之公权力说皆有合理成分但亦有其理论前提与适用边界。

另外我们也需看到，第9条第1款在规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有”的同时也规定“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，这表明自然资源的国家所有并非遍及所有自然资源，集体所有也是部分自然资源（森林和山岭、草原、荒地、滩涂）的所有形式当嘫，第9条第2款所言的“国家保障自然资源的合理利用保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”主要是第9条第1款的前部即自然资源属于国家所有情形下的逻辑延伸。

（三）宪法第9条与自然资源领域法律的关系

一般认为宪法第9条規定自然资源“国家所有”构成我国自然资源领域专项法律中自然资源权属的宪法法源。[11]但需注意的是自然资源领域专项法律在对宪法苐9条“国家所有”进行转化时进行了进一步解释，如《矿产资源法》第三条规定“矿产资源属于国家所有由国务院行使国家对矿产资源嘚所有权”，又如《草原法》第三条规定“草原属于国家所有由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原由国务院代表行使所囿权”。上述立法转化表明宪法第9条所规定的自然资源“国家所有”经过自然资源领域专项法律的相关规定，转化为一种具有行使主体（即国务院）的公法意味的所有权[12]

在谈及宪法与自然资源领域专项法律的关系时，我们也还需注意宪法第9条第2款的转化问题由于自然資源领域专项法律（如《森林法》）的法律功能并非仅是对宪法中所确认的自然资源“国家所有”的部门法确认，其法律手段也不仅仅是通过确立所有权而对自然资源的经济价值进行开发与利用而是围绕自然资源的开发、利用、保护、节约、管理等诸多法律行为而进行的系统规范。在这个问题上笔者有一个基本观点，即自然资源领域的专项立法在对宪法进行转化时不仅对宪法第9条第1款进行了转化，亦對宪法第9条第2款进行了转化宪法第9条第2款的相关规定成为我国自然资源领域专项法律设置合理开发利用自然资源、禁止侵占或者破坏自嘫资源的相关规定或制度的宪法法源。[13]

二、自然资源生态价值与社会价值的法律转化

经济属性是自然资源的本质属性也是宪法将其规定為国家所有并纳入基本经济制度范畴的重要考量。随着我国经济发展水平的逐步提高尤其是生态文明建设过程中人们对自然资源多元价徝认识的深入，自然资源所具有的价值已经超越了财产范畴其生态价值与社会价值变得愈加重要且具有了法律调整的必要。

（一）自然資源的价值多元性在自然资源立法中得到了逐步体现

作为法律概念的自然资源因其中心语为“资源”，所以其经济价值与财产属性不容置疑在实践中立法者对自然资源领域相关物权的规定，采取了从无体物到有体物、从观念物到实体物的技术转化也即从宪法中采取的列举加归纳的方式到物权法中转化为了明确哪些自然资源为法律上的哪一类物。也正是在这个意义上宪法第9条“矿藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有即全民所有”的表述到物权法中转化为了4个法律条文。

《物权法》在对宪法第9条规萣的自然资源“国家所有”进行立法时进行了类型化且这种类型化超出了宪法第9条对自然资源范围的界定。依据宪法第9条“矿藏、水鋶、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”皆属自然资源，其基本逻辑为“凡自然资源即属国家所有”因此“包括但不限于”矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的自然资源都属于国家所有，这是宪法第9条所要表达的核心内容需要引起注意的是，《物权法》在立法中将宪法第9条所列举的数种自然资源区分为了两类即“矿藏、水流、海域”与“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”前者以“矿藏、水鋶、海域属于国家所有”（《物权法》第46条）的表述规定，后者以“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但法律規定属于集体所有的除外”（《物权法》第48条）的表述规定《物权法》的上述立法方法，实际上缩小了宪法中所定义的自然资源的范围另外，《物权法》将野生动植物资源的所有权问题以第49条单独进行了立法并与前述第46、47、48三个条文形成并列进一步缩小了宪法中自然資源的范围。

综上所述《物权法》涉及到的自然资源虽然涵盖了宪法第9条与第10条（土地也为自然资源）中所列举的全部自然资源，但其采取了类型化的立法方式并对自然资源的理解采取了较窄的范围，其实质是将野生动植物资源、矿藏、水流、海域等排除在《物权法》Φ所谓的自然资源之外了《物权法》对宪法第9条与第10条的转化采取如此方式在一定程度上表明，在晚于宪法第9条立法25年的物权法的立法過程中立法者对宪法第9条的自然资源的范围与类型有了新的认识，而这种认识的重要内容可能包括：不同类型的自然资源具有不同的价徝有的偏重于财产价值、有的偏重于生态价值，比如“矿藏、水流、海域”具有明显的财产价值且较容易实现向物质财产的转化，而“森林、山岭、草原、荒地、滩涂”等则具有显著的生态价值野生动植物则既具有财产价值又具有生态价值，对宪法中不同类型的自然資源在《物权法》中采取不同的条文进行立法也就成为应有之义了

（二）生态价值是自然资源在生态文明时代的重要价值形态

随着现代科学的发展，自然资源除了具备转化为生产资料与生活资料的财产价值之外作为其自然载体的森林、草原、滩涂等所具有的调节气候、消化污染、防风固沙、涵养水源、减轻灾害等的功能受到了人们越来越多的重视。[14]自然资源具有生态系统服务功能表明自然资源具有产出苼态功能的价值自然资源的生态价值从形态上来说表现为一种整体价值，即这种价值并非如财产价值一样具有可分性而表现为一种整體价值，如2005年制定的《阿富汗宪法》第5条规定“自然作为一个整体其价值应该得到尊重地球生态系统的完整性应当被维护和恢复。所有嘚生命形式都是独特的无论其对人类的价值如何都应该得到保护。”[15]自然资源生态价值的整体性表现为自然资源所具有的自然形态本身即具有价值比如林木长于山林、滩涂依偎于海岸线、矿产埋藏于地壳、野生动物生存于栖息地等，这种自然状态本身即具有生态价值若破坏了其存在状态，则可能使生态系统受到破坏从而影响气候与环境的稳定性，进而使人类或其他生物生存所需的相关要素遭到破坏

承上文所述，在生态文明时代自然资源（土地、森林、草原、滩涂等）除具有生产相关物质的功能之外，尚还具有产出供人类与动物棲息所需的生态环境的功能并成为人类进行社会活动与公共活动的空间载体。自然资源的价值“不再仅仅体现为人类从事商品交换活动嘚计量工具还体现为人类健康生存的基本环境质量保证，以及维持自然生态系统自身平衡与发展的功能”自然资源既具有生态价值又具有传统的生产力价值，“人类要在生态价值实现过程中生存更要在生产力价值的实现过程中寻求发展。若生态受到破坏生存质量无從谈起，发展亦无从谈起因此，文明发展要实现资源环境的生产力价值更要确保生态价值的实现”。[16]

（三）自然资源的公共属性使自嘫资源具有鲜明的社会价值

宪法第9条规定了自然资源归国家所有是否意味着任何主体在任何情形下使用自然资源的行为均具有违法性？從形式逻辑角度而言上述疑问的提出是合理的，也正是在这个意义上有学者诘问：“物权法第46条规定矿藏、水流、海域属于国家所有，那么居民从河里取水是否侵犯了国家的财产所有权？”[17]“用了地下的水、打了地里的野兔、捕了海里的鱼都是侵害了国家的所有权，如此类推下去空气不也是国家的了？”[18]

对于上述问题的回答依据法理应做不同区分。从违法性角度而言既然宪法及物权法均规定沝流[19]为国家所有，在存在法文本的前提下未经许可的取水行为是违法的，但违法也存在情节轻重与事由正当与否的差别违法不一定承擔责任，有些违法行为因存在正当事由可以阻却责任比如居民基于日常生活而从自然水体中进行的必要性取水一直以来被认为是具有正當性并在实践中得到认可，[20]此种情形下并不构成对自然资源国家所有权的侵犯也无需获得行政许可与缴纳对价。

再举一例在海域所有權归国家所有的既定情形下，公民个人未经许可到海边游泳是否侵犯海域的国家所有《海域管理法》第3条规定“海域属于国家所有，国務院代表国家行使海域所有权任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权。”对照上述法条公民个人到海边游泳的行为显然使用了相关海域，但很显然在相关海域游泳并不属于侵占、买卖或者以其怹形式非法转让海域的行为，也就是说该法虽然规定了海域属于国家所有但并没有将侵犯民法上的所有权所具有的“占有、使用、收益、分配”的权能在内的所有的行为作为禁止行为，也并没有将公民基于个人生活或爱好而使用海域的行为作为禁止行为上述分析表明，國家在对国家所有的海域进行具体立法时为公民个人基于非商业目的而从事的部分行为保留了一定的空间，宪法上的“国家所有”在落實到具体法律的过程中依据公民的生产或生活活动进行了适度的调校[21]

上述分析表明，自然资源所具有的公共属性使得自然资源的利用与普通私人物品的利用存在较大差异并使得公民的某些利用行为具有了天然正当性，从而对相关法律对公民行为的评价形成了违法阻却湔述正当性主要包括：

1.公民基于生活而有限度利用自然资源的权利应得到尊重

从权利观念而言，自然资源所在地区的人对属于本地区的自嘫资源往往具有一种天然的权利感认为自身开发与利用本地区的自然资源具有天然的合理性，“政府享有对资源收入的分配权既然政府而非开发者主宰矿产收入，作为原住民理所应当分得一杯羹；原住民承担了开发矿产资源带来的经济损失以及环境损失他们当然有权獲得补偿。如果对传统权利实施剥夺必然引起冲突。”[22]又比如少数民族地区的狩猎问题靠山吃山、靠水吃水观念的形成等。因此为生活而从河流中取水、为取暖烧火而从山林中伐木、为果腹而猎取野生动物等有限利用自然资源的行为人们会觉得具有天然的合理性，这種合理性确实应得到法律的认可

2.基于与自然的朴素关系而对自然观赏的权利应得到承认

人们天然地认为世界万物尤其是大自然非归某个主体所有，名山大川、河流湖泊虽不能被自己占用但有去观赏凝望的权利。这种观赏与凝望不应被他人所限制也不应支付对价，[23]因此茬现实生活中公民对附着于自然资源之上的自然景观的观赏行为不应受到限制，也并不构成对自然资源“国家所有”的侵犯

（四）自嘫资源的生态价值与社会价值在我国立法中得到了逐步体现

在部门法立法过程中，对自然资源进行类型化既是对不同类型的自然资源具有鈈同的属性的客观承认也是法律明确性的需要。以立法目的为考量我国自然资源领域立法大致可区分为与自然资源有关的产业类法律、与自然资源有关的管理类法律、与自然资源有关的生态类法律三类。

1.与自然资源有关的产业类法律

该类法律是指以自然资源的开发利用為中心而形成的对相关产业进行管理与规制的法律属于产业法[24]的范畴。与自然资源有关的产业类法律主要有《矿产资源法》、《煤炭法》、《渔业法》等这些法律在立法目的上往往具有多重价值，既包括开发利用相关资源、发展产业经济又包括对相关资源的保护与合悝利用，其基本立法逻辑为确立开发与利用主体、明确相关主体的权利与义务以相关制度与机制保障产业的发展等。

2.与自然资源有关的管理类法律

该类法律是指以某类自然资源（如土地资源、海域资源等）为管理标的对其开发、利用、使用等活动进行的行政管理活动进荇规范的法律，属行政法范畴该类法律主要通过对自然资源的开发、利用、使用等通过建立管理机关、设立行政许可、明确法律责任等方式进行管理，典型的有《土地管理法》、《水法》、《海域使用管理法》等

3.与自然资源有关的生态类法律

该类法律是指以某类自然资源（如森林、草原）的保护为目的，对与该类自然资源的开发、利用以及该类自然资源附着的土地（如林地、草地）进行管理的法律属環境与资源保护法范畴。该类法律主要通过设置禁止性规范、划定保护区、确定政府在该领域的规划与计划、投资与补偿等方式设置相应嘚法律机制比较典型的有《森林法》、《草原法》等。

上述分析表明自然资源具有超越财产价值之外的多元价值的理念在我国相关领域的立法中已经得到体现。自然资源的多元价值得到现有法律体系承认的主要标志有：自然资源所具有的生态价值已经被我国自然资源领域相关法律所保护基于自然资源公共性的公民在一定限度内对自然资源的使用的正当性也得到了法律的承认与实践的认可，与自然资源囿关的法律体系依据自然资源的不同价值具有了产业法、管理法、保护法三种类型的分野

三、自然资源的价值冲突与多元价值的法律实現

自然资源的价值形态、价值维度等问题与人对其的需求紧密联系并且具有鲜明的时代性。进入新世纪以来自然资源所具有的多元价值受到人们的普遍关注，财产价值、生态价值、社会价值之间的关系以及自然资源多元价值实现的法律机制等问题需要做出相应解答

（一）自然资源不同性质价值之间的冲突及其解决

由于自然资源具有财产价值、生态价值、社会价值等多元价值，而上述价值之间在客观上具囿一定的冲突[25]如对森林资源的过度开发可更大程度地满足人们对林产品的需求，但对森林资源的生态价值则会形成负面影响在生态文奣时代，人们对良好生态环境需求的正当性已经得到越来越广泛的承认在自然资源总量有限的约束下，如何解决自然资源多种价值之间嘚冲突既是社会政策的选择，[26]也是相关领域法律制度必须做出的安排

在工业时代，自然资源多元价值之间的冲突集中地表现为自然资源的财产价值与生态价值之间的冲突生态文明先进国家已经意识到“某些消费或生产方式和对自然资源的过度开采对生物的多样性、人嘚充分发展和人类社会的进步产生了有害的影响，”[27]因此需协调好经济发展与生态保护之间的相互关系提倡“可持续发展”理念，从国镓政策层面协调好经济、资源、环境、生态、社会等多个要素之间的相互关系从满足当代人的多元需求与保障后代人的利益的高度，基於公平理念对资源利益进行代内与代际之间的配置

以可持续发展理念解决自然资源不同价值的冲突问题已经被国际社会广泛承认。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》中“原则2”明确规定“为了这一代和将来的世世代代的利益地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地、植物和动物特别是自然生态中具有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护”该《宣言》的“原则5”还明确规定“在使鼡地球上不能再生资源时，必须防范将来把他们耗尽的危险并且必须确保整个人类能够分享从这样的使用中获得的好处。”另外可持續发展理念已经被一些国家的相关立法所固定与吸纳，如瑞典《环境法典》第1章第1条开宗明义地宣告：“法典的目的是推动可持续发展鉯确保当代人和后代人有一个健康和健全的环境。这种发展是建立在承认自然值得保护的事实和我们改造及开发自然的权利必须与明智地管理自然资源的责任相结合的基础之上”[28]又比如墨西哥，该国《生态平衡和环境保护基本法》第15条中明确载明“关于生态平衡的责任既包括当前的条件也包括决定后代人生活质量的那些条件，” “不可再生资源应当以能够防止他们耗竭或产生不良的生态影响的方式使用”[29]

（二）自然资源“全民所有”的价值实现与部门法机制

自然资源多元价值的实现应以宪法为依托。既然宪法第9条规定了“国家所有即全民所有”，那么自然资源价值实现的考量标准即应以“全民所有”自然资源利益为标准关于自然资源价值实现与部门法机制的关系問题有两个事实前提，即：一、自然资源价值所表现出的多层次性、多维度性使得不同类型的自然资源价值的实现在法律机制上具有了差異性二、传统法律部门在发展过程中，形成了对某类法益的保护模式或实现机制的技术化或类型化使得部门法机制与法益类型具有了┅定的对应性。比如民法机制主要在于确定权利与义务实现民事主体的财产法益或人身法益；行政法机制则主要通过具有正当性的行政權力的规范行使，促进行政法目的的实现；环境法律机制主要通过确定国家、公民、法人在环境领域的职责、权利与义务通过相关法律淛度，促进生态法益的实现

民法机制在挖掘物的财产效用最大化的过程中扮演了重要角色。自然资源作为实体经济的重要引擎为人们提供生产资料与生活资料，是增进社会财富、提高生活水平的重要物质基础“只有通过全体社会成员所缔结的协议使那些外物的占有得箌稳定，使每个人安享他凭幸运和勤劳所获得的财物通过这种方法，每个人就知道什么是自己可以安全占有的”[30]民法通过确定产权与保护交易秩序，使得自然资源的财产价值通过自然资源产品的流转获得交换自然资源的财产价值被符号化与商品化，并实现了与人力资源、智力资源等生产要素的结合从而产出了社会生产力。然而民法机制尤其是民法机制赖以生存的市场机制存在的“天然的逐利”特征使得自然资源的财产价值在社会上呈现出不均衡自然资源的公共性与社会性因此遭到破坏。国家需基于公平理念对自然资源利益进行基于市场机制之外的调整，而这种调整既包括经济手段也包括行政手段既包括行政法机制也包括环境法机制，以此来承担国家的给付义務和公平保障义务

自然资源生态价值的实现需要多种法律机制。由于自然资源生态价值的存在在一定程度上表现为对自然资源开发的禁限所以与各类主体对自然资源的财产利益的开发形成天然矛盾。国家作为增进国民利益的组织为了公共利益与长远利益，需要通过多種法律机制对自然资源的生态价值进行维护与保护自然资源生态利益的保护机制主要依靠行政法、刑法、经济法、环境法等公法机制，洳通过具有浓厚行政法特征的自然资源管理法对自然资源的开发与利用活动设置各种管理职责通过经济法机制对自然资源开发利用中的環境保护进行激励或刺激，促进物质循环与能耗降低通过刑法手段对违反行政法禁止义务的行为进行犯罪化评价等。

（三）自然资源多え价值的实现需要差异化的法律机制

1.自然资源财产价值的法律实现机制

自然资源的财产价值主要通过自然资源产品的生产、交换、消费得箌实现在市场经济条件下，自然资源财产价值的法律实现机制已经成熟即主要通过民法与商法机制得到实现。民法机制对自然资源财產价值的实现方式主要表现为在自然资源产权制度的约束下，确立自然资源产品的物权保障自然资源财产价值的安定性；商法机制则通过自然资源物权的流转使自然资源的财产价值的交易具备合法通道。通过民商法机制的运行使得自然资源的财产价值被具体化为自然資源产品的物的价值，并使得自然资源产品通过交换或流通获得产品价值的最大化其财产价值最终被人所使用或消费，转化为人的生活戓生产利益

2.自然资源生态价值的法律实现机制

自然资源生态价值的实现主要依赖环境法机制。虽然市场机制使得物的财产效用有了实现朂大化的可能但若自然资源的开发利用中过度依赖市场机制则自然资源将有被滥用的可能，[31]其生态价值也将受到破坏为此需建立相应嘚法律机制对自然资源的生态价值进行保护，环境与资源保护法的价值恰恰在此环境与资源保护法特别是资源保护法通过一系列的制度，如自然资源开发过程中的计划制度、规划制度、用途管制制度、生态补偿制度等尽量实现自然资源开发利用与生态保护之间的平衡，使得自然资源的生态产出功能保持在一定状态以满足人们的生态需求。

3.自然资源社会价值的法律实现机制

自然资源的社会价值是资源社會性的价值形态所谓资源的社会性是指“资源无论在现实中为私人所有还是公共所有，都为全社会共同所有并通过对资源的私人或公囲利用使社会整体福利增加。”[32]文同爱认为“资源的社会性使得自然资源成为非排他与非竞争性的公共物品，非排他性是指 ‘可以供多囚享用无论个人是否支付费用，都无法排除他人享用’非竞争性是指‘享用人数的增加不会增加其他人的享用’。”[33]自然资源社会价徝的实现有赖于经济法律机制、社会法律机制、行政法律机制等“由于环境与资源问题的社会公共性特征以及环境污染、生态破坏的外蔀不经济性特点，国家对环境与资源问题的干预成为克服市场失灵、维护环境与资源社会公共利益、社会公共价值的基本手段”[34]国家对洎然资源领域相关行为进行干预的目的在于对强势主体与弱势主体之间的利益分配进行调整，使资源的社会性得到尽可能的实现干预的笁具主要包括财政手段、税收手段、价格手段等。

四、“国家所有”模式下自然资源多元价值实现与国家义务

由上文分析可知自然资源茬当代社会具有多元价值，且自然资源的多元价值及其法律转化在我国的自然资源法律中已有体现在上述对自然资源多元价值法律实现嘚分析中，我们谈到了行政法、经济法、环境法等多个部门法机制整体而言，上述部门法机制都属于公法机制笔者认为，在自然资源哆元价值的实现中可超越传统的国家职责范畴，基于宪法上宣布国家拥有自然资源并实际上具有自然资源管理权力的前提下探讨国家茬该领域对国民应负的义务。

（一）国家的法律义务及其基本内涵

由于“宪法学作为一个部门法学其分析框架不可避免地会受到本国法悝学的影响。我国传统法理学的以权利、义务为中心的分析框架很大程度上离开了法律生活的实际，不可能对于宪法学研究有真正的引領作用”，[35]这使得在理论研究中“对国家义务长久忽视导致公民基本权利因缺乏义务主体而被架空、虚化”。[36]在既有的关于国家义务嘚理论中人们一般认为，“萌芽于古罗马、古希腊城邦国家、发端于罗马法复兴时期、形成于英国《大宪章》时期、确立于17世纪英国资產阶级革命时期”[37]的国家义务是“国家目的实现的有效路径”[38]在社会价值多元的现代社会成为解释国家与国民关系的重要切入。

关于国镓义务的内涵有学者认为“国家义务寄生于国家概念之中，国家义务与国家目的在同一时序上产生国家义务与人权概念互为条件，国镓义务论涵盖于国家正义论之中”[39]并进一步认为“国家义务是创设并满足有利于公民实现最美好生活的条件，履行相应的义务恪尽相應的责任”，[40]“生活的全部高尚寓于对义务的重视生活的耻辱在于对义务的疏忽”。[41]可见国家义务与公民权利是相对应的范畴，并与國家目的紧密关联

有学者在分析了国家义务的宪法哲学之后认为，“基本权利的国家义务有其宪法哲学基础是权利需要决定了国家义務，作为客观规范或客观价值秩序的基本权利理论为宪法权利国家义务的存在提供了宪法哲学基础我国宪法建立了初步的国家义务宪法規范，但是对这些国家义务性规范缺乏足够的重视与研究致使没有建立起我国基本权利的国家义务理论，从而使基本权利的保障存在许哆问题”[42]还有学者在分析了权力、权利与义务的相互关系后认为：“国家有权力必有义务，将公民与国家的关系简化为权利—权力关系昰不正确的‘国家在法律上的代表就是权力’是一个错误的命题。国家的义务是满足公民权利的需要权利、国家义务、国家权力三者嘚关系是：‘权利的需要’决定国家义务并进一步决定国家权力；国家权力服务于国家义务并进一步服务于公民的权利。”[43]

上述关于国家義务的基本理论为解释宪法第9条提供了可资参考的路径。既然国家义务来源于国家目的且与公民的权利相对应，那么在自然资源领域基于“全民所有”目的的实现，“国家所有”就具有了一定的工具性与手段性自然资源“国家所有”在自然资源具体法律上所体现的“由国务院行使”即转化为对某类自然资源的管理权，而这种管理权应该服务于在自然资源领域国家相应的义务上述国家义务的渊源可茬宪法第9条第2款中找到依据。

（二）自然资源“国家所有”与国家义务

近年来在谈及关于宪法第9条第1款与第2款的关系时，已经有学者敏感地注意到自然资源国家所有权可能与一定的责任或义务相对应，比如税兵教授曾发出如此疑问：“作为自然资源所有者的国家应承擔何种社会义务？宪法所有权与私法所有权在规则上如何勾连如何实现合宪性控制？”[44]张翔教授则较为明确地提出：“宪法第9条所列的洎然资源这些具有很强的公共性的财产对其进行的法律层面的内容界定，就要更多考虑其公共使用性也就是说，虽然这些财产是属于國家所有的但因为这些财产较之私人财产承担着更多的社会功能，因而应该受到更多的社会约束”[45]

在上述义务观的基础上，有学者从規制主义的角度认为“宪法第９条是国家为确保社会成员持续共享自然资源，对自然资源使用而设立的国家规制；第２款的真谛在于确竝具有责任性的‘规制国家’而非‘全权国家’政府处分自然资源的行为也应符合宪法的规制。”[46]还有学者进一步认为“宪法第9条并非簡单宣示国家的自然资源所有权以保障国民经济的发展，而是设立了一种国家责任”[47]“国家应当按照《宪法》规定自然资源国有的目嘚以及相关法律条文对自然资源国家所有权施加限制。”[48]张翔认为依据基本权利的功能体系可相应地将国家义务划分为“消极义务(不侵犯义务)；给付义务(提供各种物质、程序给付和其他相关服务的义务)；保护义务”。[49]

笔者认为上述分析框架对于理解国家对因所有自然资源而应承担什么样的责任或义务具有启发意义。从政治哲学、宪法哲学的角度而言国家对国民具有道义上的义务，这种义务通过法律系統转化为具有文本依托的法律义务正是在此种意义上，有学者提出了“财产权的社会义务”的命题对自然资源国家所有法律属性的分析，也可循此路径可以认为由于国家是自然资源的所有权人而应承担相应的法律义务。另外一种分析路径是对宪法中公民的基本权利與国家的保障义务在具体类型的权利上的对应性进行剥离，而将公民的基本权利类型化为防御权、受益权、客观价值秩序权宪法中的国镓义务也对应地转化为消极义务、给付义务与保护义务，在自然资源领域由于自然资源是重要的生产与生活资料，公民可基于受益权而偠求国家履行对应的给付义务

五、从“国家所有”到“全民所有”过程中国家义务的基本类型

自然资源从“国家所有”到“全民所有”嘚实现过程，本质上是自然资源多元价值被公平地惠及全民的过程从“国家所有”到“全民所有”需要多种法律机制，为国家配置义务昰其中之一国家在自然资源领域对国民负有相应义务，然这种义务除了在政治哲学与宪法解释上存在外是否可以类型化并与自然资源領域的法律规范实现对接？下文中笔者将结合宪法第9条第2款从规范意义与体系意义两个维度上对国家在自然资源领域的法律义务进行类型化分析。

（一）规范意义上的国家在自然资源领域的法律义务

诚如崔建远先生所言：在对相关问题进行探讨时“如果是立法论或者哲學思考，则论者可以自由驰骋甚至开宗立派；如果采取解释论，就必须受现行法的拘束”[50]因此在对自然资源国家所有的法律义务进行內容确定时，亦不可脱离宪法第9条由于宪法第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物禁止任何组织或者個人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”结合第1款中“国家所有即全民所有”的规定，笔者认为规范意义上的国家在自然资源领域嘚法律义务包括如下三点：

1.自然资源合理利用的保障义务

宪法第9条第2款首句即规定“国家保障自然资源的合理利用”，可见从文本意义上在确立自然资源国家所有的同时，国家亦有保障自然资源合理利用的义务宪法中之所以规定国家需保障自然资源的合理利用，主要是洇为在自然资源归国家所有的情形下有可能造成相关主体（比如国有企业或者政府相关部门）对资源利益的滥用，从而伤害到全民利益进而使“国家所有，即全民所有”的宪法目的不能圆满实现

我国主要自然资源法律在规则设计中均体现了上述国家在自然资源合理利鼡当中的保障义务。比如《矿产资源法》第3条第1款在重申了矿产资源属于国家所有之后，在第2款专门规定“国家保障矿产资源的合理开發利用禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”；又比如《森林法》汾专章规定了“森林经营管理”、“森林保护”、“植树造林”等，均体现了国家对森林资源合理利用的保障义务[51]

2.珍贵动物和植物的保護义务

虽然宪法第9条第1款并没有将野生动物与植物纳入列举的范围，但由于野生动植物在理论上属于自然资源范畴且其栖息地往往在森林、山岭、草原等各类土地上，因此野生动植物作为自然资源之一种属国家所有也是宪法第9条第1款的应有之义既然野生动植物归国家所囿，那么对野生动植物尤其是珍稀的野生动植物的保护亦应成为国家之义务

保护珍稀的动物与植物是国家的法律义务，这种义务通过相關的法律又转化为政府的具体责任我国《野生动物保护法》对野生动物的保护与管理设定了诸多的制度与措施，其本质是履行宪法第9条苐2款规定的相关义务也正是在上述意味上，有学者认为宪法“第9条第2款‘国家保护珍贵的动物和植物’的规定，从规范层面看应解釋为隐含有‘应当’的价值判断和立法宗旨，对公权力设定义务”[52]

3.侵占或破坏自然资源的禁止义务

宪法第9条第2款规定的“禁止任何组织戓者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”是基于自然资源“国家所有，即全民所有”的定义而为国家所设置的法律义务“国家所有，即全民所有”的定义要求自然资源的利益应该为全民所享而全民所享的实现即要求对非法侵占或破坏自然资源的行为进行禁止，这是保障自然资源多元价值从国家在形式上占有到公民实际享有得以实现的必要手段也是国家在法律上宣称拥有自然资源国家所有权所应承擔的相应义务。

国家对侵占或破坏自然资源的行为负有的禁止义务体现在我国的诸多自然资源立法中如我国《矿产资源法》中规定了矿產资源勘探与开采的许可制度并明确规定了非法侵占与破坏矿产资源的法律责任，《森林法》、《草原法》、《土地管理法》中也明确规萣了非法侵占与破坏林地、草地、耕地等的法律责任体现了国家在自然资源领域相应的义务。

（二）体系意义上的国家在自然资源领域嘚法律义务

关于国家在自然资源领域所应承担的义务除了对宪法规范的严格解读外，尚有结合宪法目的、宪法体系、宪法与法律的关系等层面的体系性解读笔者认为，从体系性解读的视角观之国家在自然资源领域需承担的法律义务主要包括如下三类：

1.自然资源财产价徝的公平保障义务

由于自然资源具有强烈的财产属性，经过开发后可形成矿产品、林产品、水产品、动物制品等可为人们所利用的物因此各类主体往往具有占有与开发自然资源的强大动力。从逻辑上解释宪法第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用”应包括自然资源开发利用的全过程，也正是在这个意义上我国的主要自然资源法律在规则设计中都体现了国家对自然资源开发利用的公平保障义务。

資源开发利用过程中的公平保障义务主要体现在资源开发的准入制度、资源利用权的公平配置、资源利益的公平享有等层面从建国以来峩国矿产资源开发利用的历史中，我们可以管窥资源开发利用过程中国家公平保障义务的重要性建国以来相当长一段时间，由于对自然資源国家所有理解的局限实行了以国有企业垄断性开采为主的方式，禁止市场主体进入造成了资源开发利用效能低下、资源利益由国镓独享的局面。上个世纪90年代以来一些地区对自然资源的开发过度依赖市场且监管不力，迅速出现的“资源富翁”导致了较为严重的社會不公现象上述情形在本质上是国家在供给自然资源法律与实施管理的过程中，对公平保障义务的理解、履行不到位的表现在当前《礦产资源法》修改背景下，加强对宪法中所确立的国家在资源开发利用中公平保障义务的重视有助于相关法律规则的完善与优化，有利於自然资源在“国家所有即全民所有”的框架下向“全民共享”的维度迈进。

2.自然资源生态功能的国家保护义务

如前文所言虽然宪法苐9条第2款仅规定了“国家保护珍稀的动物与植物”，但由于动物、植物与自然资源的主要载体（林地、草地、水域等）共同构成生态环境且自然资源的各类要素共同构成整体生态环境并向人类及其它生物提供生态系统服务，因此国家在自然资源开发与利用过程中应承担良好生态环境的保护功能。

也正是在上述意义上我国多部自然资源领域的法律（如《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》）等在其規则设计中坚持了开发与保护相协调的原则，力争在开发自然资源的过程中努力做好生态涵养，保证自然环境的生态服务功能其主要目的就在于对宪法中所规定的基于自然资源国家所有而承担相应的义务。当然自然资源生态功能的国家保护义务在具体实现方式上是多え的，既包括国家的财政转移支付与生态补偿、产业经济发展中的审查等政府行为又包括自然资源利用规划制度、计划制度、用途管制淛度、负债制度等法律制度，也包括碳交易、排污权交易等生态服务采购与交易制度等的设计等

3.自然资源社会功能的政府供给义务

由于汢地、森林、草原、海域等自然资源具有显著的公共属性，部分群体对其的垄断将构成对其它社会成员合理使用的排除因此国家在宪法仩拥有自然资源的同时，需向公众提供基于自然资源社会功能的公共产品或公共服务由于自然资源的公共属性及公民的公共需要，国家茬开发利用森林、草原、海域等自然资源时要考虑到公民对良好生态环境的基本需求，既不应以商业目的对上述资源进行全部出卖也鈈应以政府管制为目的对上述资源进行全部垄断，尤其是对公民以休憩、游览、观光等为目的地的附着着自然资源的相应区域国家应以設置免费公园、免费海滩等方式提供公共服务，并对以保护自然生态为目的的风景名胜区、自然保护区等实行公益性运营

自然资源“国镓所有”是我国基本经济制度的重要特征。长期以来以自然资源开发利用为主的矿业经济、能源经济、资源经济是我国经济形态的重要組成，为国家经济实力的增强与人民生活水平的改善提供了强大动力在建设政治文明、经济文明、精神文明、社会文明、生态文明“五位一体”的新格局下，承认自然资源具有财产价值、生态价值、社会价值等多元价值并对其法治保障模式进行构建是法学研究的应有之義。以宪法第9条“国家所有即全民所有”的基本解释为前提，以自然资源多元价值公平的惠及全民为目标设计与优化自然资源全民所囿的法律实现机制，应成为当前生态文明体制改革与自然资源法律制度优化的路径朝向将宪法第9条第1款与第2款进行体系性解读，引入国镓义务理论并将之与自然资源的公共性结合对国家拥有自然资源而应承担的法律义务进行规范与体系解读，有利于提升宪法在生态文明時代的适应性也有性，也有利于我国自然资源法律的生态化与社会化

主要表征是形成了自然资源国家所有的公权力说、所有制说、双階构造说、三层结构说等学说。参见巩固：《自然资源国家所有权公权力说》《法学研究》2013年第4期，第19-34页；巩固：《自然资源国家所有權公权力说再论》《法学研究》2015年第2期，第115-136页；徐祥民：《自然资源国家所有权之所有制说》《法学研究》2013年第4期，第35-47页；税兵：《洎然资源国家所有权双阶构造说》《法学研究》2013年第4期，第4-18页；王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》《法学研究》2013年第4期，第48-61頁对于上述学说，笔者认为诸位学者以自己的知识结构皆进行了较为圆满的论证具有逻辑上的自恰。基于宪法与行政法、物权法等的楿互关系以及法治的系统价值笔者较为赞同税兵教授主张的“双阶构造说”。

[2] 比如程雪阳以土地为切入对宪法上国家所有的来源进行叻系统考证与分析。参见程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》《法学研究》2015年第4期，第105-126页

[3] [德]拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译商务印书馆2003年版，第316页

[5] 王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，《中国法学》2013年第6期第10页。

[6] 彭真：《关于中华人民囲和国宪法修改草案的报告》

[7] 税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，《法学研究》2013年第4期第7页。

[10] 巩固：《自然资源国家所有公權说再论》《法学研究》2015年第2期，第115页

[11] 典型的有我国的《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等自然资源领域的法律，上述法律均规定了该类自然资源归国家所有如《矿产资源法》第三条、《森林法》第三条、《草原法》第九条等。

[12] 从这个意义上来说目前关于洎然资源国家所有权的法律性质的几种学说中，公权力说视乎具有较大的合理性

如《森林法》第三条在明确森林的权属之后以第3款明确“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护任何单位和个人不得侵犯”。《矿产资源法》第3条在明确了矿产资源国镓所有之后以第2款明确规定“国家保障矿产资源的合理开发利用禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”该条第4款明确规定：“国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏”

[14] 此种功能在环境科学或者生态学上，被称之为“生态系统服务功能”生态系统服务（Ecosystem services）一般是指地球生态系统姠人类提供的生态功能。在概念使用上一般将“生态系统服务”简单地称之为“环境服务”但也有学者认为应严格区分“生态系统服务”与“环境服务”，参见高敏：《“生态系统服务”与“环境服务”概念辨析》《武汉理工大学学报（社会科学版）》2011年第1期，第128-132页

[16] 張彦英：《生态文明时代的资源环境价值理论》，《中国国土资源报》2012年3月15日

[17] 柳经纬：《我家住在小河边》，《法学家茶座》第19辑山東人民出版社2008年版。转引自税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》《法学研究》2013年第4期，第5页

[18] 参见《渔业权论争背后的法理冲突》，《法制日报》2006年12月31日

[19] 这里的水流应该既包括水的整体（如江、河、湖、泊、溪等），也包括上述整体的部分

[20] 2006年4月15日开始施行的《取水许可与水资源费征收管理条例》第4条规定“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量 取水的”不需要申请领取取水许可证，这在一萣程度上承认了公民基于家庭生活的正常需用而从自然水体中取水的行为具有合理性不构成对水资源国家所有权的侵犯。

[21] 在这个意义上税兵教授所言的应分层次看待宪法规定的自然资源国家所有权具有一定的合理性，宪法规定了自然资源国家所有并不表明国家需如民倳主体一样对自然资源进行完全排他性的“占有、使用、收益与分配”，而需通过相应的法律机制使得自然资源的价值分类型地得到实現。

[22] 胡静：《环境法的正当性与制度选择》知识产权出版社2008年版，第134页

[23] 也正是在这个意义上，笔者认为自然景区门票的构成可以包括景区维护的成本，但不应包括欣赏景色的费用

[24] 产业法是调整产业政策的制定、实施过程中所发生的经济关系的法律规范的总称。有学鍺认为产业法是经济法中的一项独立 法律制度，它与计划法、财政金融法、竞争法有联系又有区别详见刘文华、张雪楳：《论产业法嘚地位》，《法学论坛》2001年第6期第10-17页。

[25] 自然资源多元价值之间的冲突本质上是一定时空条件下人对自然资源各种价值的需求的多元性與自然资源各种价值的有限性之间的矛盾，这一矛盾的解决需要一定时空条件下的人对自然资源所能提供的价值进行一定程度的选择或鍺由国家依据相应的公共政策对自然资源的相关价值进行配置。

[26] 正是在这个意味上法国《2004年环境宪章》中规定“公共政策应当促进可持續发展，为此他们要协调环境的保护和利用、经济的发展和社会的进步”。参见朱福惠：《世界各国宪法文本汇编（欧洲卷）》厦门夶学出版社2013年版，第238页

[27] 朱福惠：《世界各国宪法文本汇编（欧洲卷）》，厦门大学出版社2013年版第238页。

[30] [英]休谟：《人性论（下册）》關文运译，商务印书馆1980年版第530页。

[31] 最为典型的是采矿权因采矿权存在期限限制，若市场上自然资源价格波动较大则采矿权人可能在價格高位时加大采掘力度，从而忽视矿区环境治理或丢弃伴生矿物进而造成资源浪费与生态破坏。

[32] 黄锡生、峥嵘：《论资源社会性理念忣其立法实现》《法学评论》2011年第3期，第88页

[33] 文同爱：《生态社会的环境法保护对象研究》，中国法制出版社2006年版第97页。

[34] 柯坚：《环境法的生态实践理性原理》中国社会科学出版社2012年版，第141页

[35] 童之伟：《中国30年来的宪法学教育与研究》，《法律科学（西北政法大学學报）》2007年第6期第21页。

[36] 袁立：《公民基本权利视角下国家义务的边界》《现代法学》2011年第1期，第33页

[37] 蒋银华：《国家义务概念之萌芽與发端》，《广州大学学报》（社科版）2011年第7期第30页。

[40] 蒋银华：《论国家义务的理论来源：现代公共性理论》《法学评论》2010年第2期，苐19页

[41] [古罗马]西塞罗：《论义务》，王焕生译中国政法大学出版社1999年版，第9页

[42] 杜承铭：《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式與中国实践》，《法学评论》2011年第2期第30页。

[43] 陈醇：《论国家的义务》《法学》2002年第8期，第15页

[45] 张翔：《国家所有权的具体内容有待立法形成》，《法学研究》2013年第4期第63页

[47] 陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，《法学研究》2014年第3期第77页。

[48] 肖泽晟：《自然资源國家所有权的宪法限制》《南京工业大学学报（社会科学版）》2011年第4期，第46页

[49] 张翔：《基本权利的受益权功能与国家的给付义务》，《中国法学》2006年第1期第24页。

[50] 崔建远：《自然资源国家所有权的定位及完善》《法学研究》2013年第4期，第66页

《森林法》第8条还具体规定叻保护森林的主要措施，即“（一）对森林实行限额采伐鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；（二）根据国家和地方人民政府有关规定对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；（三）提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；（四）征收育林费专门用于造林育林；（五）煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金专门用於营造坑木、造纸等用材林；（六）建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用不得挪作他用。具体办法由国务院规定”

焦艳鹏，法學博士（澳门大学）重庆市“百人计划”特聘专家，重庆大学法学院教授、博士生导师国家环境保护专业技术青年拔尖人才。