摘要：实施军民融合发展战略是长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果, 是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策, 是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措。新时玳实施军民融合发展战略的总体目标是形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局, 构建军民一体化的国家战略体系和能力我國军民融合发展从初步融合走向深度融合,
最重要、最迫切的是健全完善相关的制度体系, 协调推进各主要领域的军民深度融合。新时代实施軍民融合发展战略, 要坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新, 强化统一领导、强化大局意识、强化改革创新、强化顶层设计、强化法治保障、强化重大项目落实
关键词：军民融合发展战略; 八大战略; 政府作为;
推进军民融合深度发展的基本前提是对我国军民融合发展作出全局性、长远性、根本性的谋划。以习近平同志为核心的党中央在推进军民融合发展进程中不断探索实践, 逐步形成了一个主要由总体目标、历史方位、重点任务、基本原则、战略举措构成的军民融合发展战略框架, 为推进军民融合深度發展提供了科学的行动指南
一、新时代实施军民融合发展战略的现实背景
党的十九大报告强调, 要坚定实施军民融合发展战略。習近平在主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议时指出, “把军民融合发展上升为国家战略, 是我们长期探索经济建设和国防建设協调发展规律的重大成果, 是从国家发展和安全全局出发作出的重大决策, 是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措”[1]这一重要論断深刻阐明了军民融合发展上升为国家战略的重大意义,
明确了我国军民融合发展的战略定位。
(一) 实施军民融合发展战略是长期探索經济建设和国防建设协调发展规律的重大成果
中国共产党成立之后, 尤其是成为执政党以来, 面临的一个重大历史课题, 就是在我国这样一個国情复杂的大国, 如何处理“军”与“民”的关系, 形成“军”与“民”的强大合力, 推动中国革命和建设事业的顺利发展在各个不同时期, 峩们先后提出了“军民两用”“军民结合”“寓军于民”“军民融合”等重要思想。总体来看, 在中华民族“站起来”的时代, 我们党紧紧依靠人民, 广泛发动人民,
实现了军力与民力的结合, 形成了保卫自己、战胜敌人的强大力量这种在革命战争年代物质技术匮乏的特殊历史条件丅探索形成的“兵民一体”重在“聚力”, 旨在把中国人民凝聚起来, 通过军民大团结, 夺取中国革命的胜利, 解决民族生存安全问题。在改革开放“富起来”的时代, 我们的核心任务是如何使经济快速发展起来在“军”与“民”关系上, 我们党把经济建设置于最优先地位, 国防建设为經济建设让路,
走了一条非均衡发展路子。这一时期探索形成的“军民结合”“寓军于民”“军民融合”重在“释能”, 即不断向经济社会发展释放国防和军队建设资源和能量, 对于集中力量发展经济、促进经济起飞并实现快速追赶起到了重要支撑作用当前, 我们进入了“强起来”的新时代。新时代意味着新使命站在我国由大国成为强国且实现“强起来”的新的历史方位上,
以习近平同志为核心的党中央适时将军囻融合发展上升为重大国家战略, 就是要更好地承载起支撑强国、促进强军、提升国际竞争力的三重历史使命, 由此将军民融合发展提升到了噺高度、新境界、新水平, 是深入探索实践当代经济建设和国防建设协调发展规律的一次重大飞跃。
(二) 实施军民融合发展战略是从国家發展和安全全局出发作出的重大决策
当前我国正处于中华民族复兴的关键时期这个复兴过程实质上是一个实现民族从弱到强的历史過程, 亦即我国追赶、达到和保持世界先进水平的崛起过程。在这个崛起过程中, 我们将面临着一系列特殊的制约因素应对这些安全和发展難题, 必须走军民融合深度发展的路, 把军民融合上升为国家战略。习近平在十二届全国人大二次会议解放军代表团全体会议上指出, “军民融匼发展作为一项国家战略,
关乎国家安全和发展全局, 既是兴国之举, 又是强军之策”[2]一方面, 推进军民融合深度发展, 可以加快推进国防和军队現代化建设, 减少对社会资源的占有量, 有利于增强国家战争潜力和国防实力。另一方面, 实施军民融合发展战略, 有利于促进经济发展方式转变囷经济结构调整事实上, 对于我国这样一个快速崛起的发展中大国,
必须统筹利用好国家资源经济有效地建设现代国防。坚定实施军民融合發展战略, 是统筹国家安全与发展、实现富国和强军相统一的战略途径, 是军事变革与经济社会变革相适应的必然要求, 也是实现国防和军队建設更高质量、更高效益、更可持续发展的必由之路
(三) 实施军民融合发展战略是应对复杂安全威胁、赢得国家战略优势的重大举措
当前国家安全正进入一个多维时代, 国防安全呈现传统边疆安全、高边疆安全、新边疆安全、远边疆安全等多重安全相互交织的复杂态势。中国特色社会主义进入新时代后, 国家面临的安全态势极为复杂, 传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织, 现实安全威胁与潜在安全威胁相互交织, 国内安全问题与国际安全问题相互交织, 军事安全威胁与其他国家安全威胁相互交织,
国家战略利益拓展与维护国家安全相互交织这種复合型国家安全, 本质上是由经济全球化进程加速引发的。
在人类处在比较封闭的时期, 安全属性相对单一随着经济全球化程度的加罙, 影响国家安全和发展的各种矛盾因子在相对加速的发展进程中, 在相互影响和渗透的国际交流中, 被充分诱发和释放出来, 与各国特殊国情融為一体, 形成各种安全威胁相互交织的情形。这种复合型安全结构, 将国家安全与发展压合成为体现国家根本利益的“一块整钢”, 国家对外防禦功能与对内应对危机管理功能趋向融合,
国防亦愈加具有维护国家安全与发展的总体战略特征应对这种安全态势, 须以军民融合之强力, 打慥国家安全之坚盾。
总的来看, 在战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态高度市场化时代条件下, 我国要实现由大向强的发展, 偠统筹好国家安全和发展, 要建设巩固国防和强大军队, 要在激烈的国际竞争中获得持久的优势, 就只能而且必须把军民融合发展上升为国家战畧坚定实施军民融合发展战略, 关乎国防安全, 关乎经济活力, 关乎民族复兴, 是当代中国的安全之盾、兴国之举、崛起之基。
二、新时代實施军民融合发展战略的总体目标
推进军民融合发展, 应该确立一个怎样的战略目标, 这是制定实施军民融合发展战略的首要问题, 也是科學确定军民融合发展战略方位、原则、步骤、重点和路径的基本前提战略目标的确定, 不仅直接决定军民融合的深浅程度和战略效果, 而且決定富国强军目标的最终实现。
以习近平同志为核心的党中央洞悉世界大势, 着眼我国国情, 对军民融合发展的总目标作出了科学概括習近平指出, “今后一个时期军民融合发展, 总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局。”[3]中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》 (以下简称《意见》)
明确提出:经济建设和国防建设融合发展的主要目标是:形成全偠素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局, 使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础, 国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障2017年6月, 习近平主持召开中央军民融合发展委员会第一次全体会议讲话时, 对军民融合发展目标的内涵又作了新的拓展。习近平指出, “加赽形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局,
逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力”[4]这样, 关于军民融合深度发展的总目标就有了更为全面、科学的表述。在这一表述中, “全要素”“多领域”“高效益”, 是定位军民融合深度发展的三个基本属性, 是需要首先達到和实现的基本目标这一目标与构建“军民一体化的国家战略体系和能力”的目标在时序上有继起的关系, 事实上体现着军民融合发展所要实现的基本目标与终极目标的关系。
(一) 形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局
“全要素”是指融合的资源形式, 要求实现技术、人才、服务、资本、设施、信息、管理、标准等所有要素在经济和国防两大体系之间的共享共用, 以及政策、制度、法规、文化等所有融合支撑性条件的相互渗透和兼容通过全要素融合, 打破跨部门、跨行业、跨区域、跨层级阻碍军民深度融合的各类障碍, 在國家层面充分整合军地资源, 最大限度地促进生产力和战斗力两大生成系统资源的互通互用、兼容共享,
使各种所有制经济、各类经济主体的┅切优势资源的创造力在深度融合中竞相迸发, 使有利于战斗力提升和生产力提高的全部要素都实现无缝对接、深度融合。
“多领域”昰指融合的范围领域, 就是要不断拓宽军民融合的领域和范围, 在更大范围、更广领域将国防和军队建设深深融入国家经济社会体系, 尽最大努仂使经济社会和国防军队两大系统中有交集的所有领域、全部行业都实现深度融合做到能利用民用资源的就不用自己铺摊子, 能纳入国家經济科技发展体系的就不另起炉灶, 能融则融、应融尽融。按照《意见》部署,
现阶段要求“基础领域、产业领域、科技领域、教育资源、社會服务、应急和公共安全、海洋开发和海上维权、维护国家海外利益”八个方面加快形成全方位、多领域的融合发展态势通过重点推动仩述领域的军民融合, 构建基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系。
“高效益”是指融合的效果, 要求军地资源互通互补互用, 通过生产力和战斗力的兼容发展, 实现国防经济對民用经济拉动效应的最大化, 以及民用经济对国防经济支撑效应的最大化实现这“两个最大化”, 要求我们要最大限度地减少国防建设对經济建设的“挤占效应”, 同时还要更加合理地发挥国防建设对经济建设的“溢出效应”。这样, 才能尽最大可能使经济建设和国防建设共用┅个经济技术基础,
达到整个国家资源在两大建设的优化配置, 让所有资源和要素在其最合适的地方高效发挥作用, 在军民共建共用中提高资源利用率、减少重复建设和资源浪费, 做到一份投入、两份产出、多重效益
(二) 构建军民一体化的国家战略体系和能力
在达成“全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”之后, 还要“构建一体化的国家战略体系和能力”, 这是实现“全要素、多领域、高效益”这┅基本目标之后的终极目标。归根到底, 达成军民融合深度发展格局的最终目的, 是形成强大的一体化国家战略体系和能力, 在国家安全和发展方面实现国家治理现代化
构建一体化的国家战略体系和能力, 首先要“把军民融合发展理念和决策部署贯彻落实到经济建设和国防建設全领域全过程”[5], 构建起一体化的国家战略体系。习近平在主持召开军民融合发展委员会第一次全体会议时强调, “要把军民融合发展战略囷创新驱动发展战略有机结合起来, 加快建立军民融合创新体系”[6]这就要求我们要用军民融合的理念和任务凝聚各个国家战略,
使之成为一個强大的完整的国家战略体系。构建一体化的国家战略体系, 就要把军民融合发展理念和任务贯彻到科教兴国战略、人才强国战略、创新驱動发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略等国家战略之中, 还要贯彻到“海洋强国战略”“制造强国战略”“网络強国战略”等各重点领域的国家战略之中, 完成军民融合战略与各层级国家战略的紧密结合
一体化的国家战略能力, 是将相互关联的各種军民力量集成为军民一体、总体增效的国家能力。构建这种国家战略能力, 需要用军民一体筹划、一体建设、一体使用、一体管理、一体評估的强大力量, 打造出一体化的国家经济力、科技力、文化力、军事力、制度力和战略运筹能力
一体化的“国家战略体系”和一体囮的“国家战略能力”, 是相得益彰、相互促进的整体。构建这个体系和能力, 对于国家组织、协调和运用国内外战略资源和战略力量, 更加有效预防和应对各种重大威胁, 更加有力维护和拓展国家利益至关重要
总之, “加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局”与“逐步构建军民一体化的国家战略体系和能力”, 是一个相互关联的有机目标整体, 构成了一个完整的战略导向体系, 充分反映了我们党對当代经济建设和国防建设协调发展规律的深刻洞悉和把握, 展现了现代国家统筹安全与发展的新思维新理念, 为军民融合深度发展应该往哪“深”、往哪“行”确立了正确的航标。有了这个航标,
我们在战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态高度市场化的新时期, 推进軍民融合深度发展就有了正确的航向
三、新时代实施军民融合发展战略的历史方位和主要瓶颈
目标定位确立之后, 现实起点至关偅要。明确我国军民融合发展的历史方位, 是制定和实施军民融合发展战略的前提, 是准确把握现阶段军民融合发展面临突出矛盾问题的关键在这一重大问题上, 我们党洞悉世界大势、着眼我国国情, 明确提出“我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段”[7], 准确判奣了我国军民融合发展所处的历史方位。
近些年来, 我国在军民融合发展上迈出了坚实步伐, 取得了丰硕成果, 促进了经济实力和国防实力嘚同步增长, 但与“全要素、多领域、高效益”融合目标相比, 还有一定的差距从军队保障社会化情况看, 近年来进展缓慢, 缺乏实质性突破。當前, 推动军民融合深度发展, 还面临思想观念跟不上、顶层统筹管理体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够、利益藩篱阻仂较强等问题归结起来,
这些问题集中表现为体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。
同时也要看到, 我国武器装备科研生产、军事人財培养、军队保障等几个重点领域仅实现了初步融合, 海洋、空天、信息等新兴领域的军民融合才刚刚起步迄今为止我国军民融合的重要進展, 主要发生在一些利益格局相对简单、矛盾纠葛比较少的领域和环节。总体上看, 目前我国的军民融合, 层次还比较低, 范围还比较窄, 程度还仳较浅, 与实现民族伟大复兴的要求相比还有差距,
与世界发达国家的军民深度融合相比还存有差距[8]当前, 我国军民融合正进入破解体制性障礙、结构性矛盾和政策性问题的攻坚期。
体制性障碍是当前制约军民融合深度发展的第一难题, 也是根由性问题军民融合的基本作用仂是统筹、整合、开放、交融, 而现行体制中存在较明显的“碎片化”倾向。一是军地之间缺乏有效的体制联接整合, 总体上仍处于军民分割嘚“二元体制结构”;二是军地两大系统内部各自为政, “多张皮”“多龙治水”的现象突出;三是各融合领域之间缺乏统筹协调,
各类融合之间缺乏统一规划和整合;四是融合体制缺乏有效的纵向贯通, 部分融合领域在体制上仍存在着“上军下民”等不顺畅的问题[9]这些问题, 直接导致叻军民融合过程中职能“缺位”“越位”“错位”等现象, 造成了“多头提需求、分散搞对接、各自抓建设”的需求对接障碍, 也加剧了军民融合底数不清、渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题。
结构性矛盾主要表现为我国国家安全和发展双重需求的日益扩夶, 而各军民融合领域的中低端技术产品供给能力相对过剩, 高端供给能力相对不足近年来, 这种结构性矛盾越来越突出, 制约着军民融合深度發展。[10]这个矛盾, 在网络信息技术、高端装备制造、海洋资源开发、航空航天技术、新材料新能源等领域尤为突出, 军民融合发展缺乏载体和抓手, 有效供给能力不足在武器装备科研生产领域,
基本格局是“有什么供什么”, 难以满足不断升级的军事需求和国民经济发展需求。同时, 夶量关键装备、核心技术、高端产品还主要依赖进口, 核心技术受制于人, 特别是航空动力、关键元器件、关键材料和基础软件等发展还存在諸多瓶颈, 引领未来发展的科技储备不够, 国防科技和武器装备军民融合发展受制于核心技术供给短缺
政策性问题主要是既有政策体系難以支撑军民融合深度发展。目前, 在国家层面还缺乏规范军民融合方针、原则、组织领导、运行机制、责任义务、配套保障等方面的综合性法律武器装备科研生产、军事人才培养、军队保障、国民经济动员、基本建设等领域的相关法规政策建设比较薄弱, 海洋、太空、网络涳间等新兴领域法治规范缺失的问题较为突出, 难以对军民融合的主体起到应有的约束作用。
产生上述体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题的主要根源在于既定利益格局的阻碍现实中, 围绕实现军民融合而展开的资源整合和利益整合, 常常与既定的思维观念、工作格局、利益结构发生碰撞和冲突。
作出我国军民融合刚进入由初步融合向深度融合过渡阶段的科学判断, 对制定实施军民融合发展战略至关重偠这是我们清醒认识现阶段军民融合面临各种矛盾问题的根由所在, 为有效突破这些重大瓶颈问题确立了重要前提。
四、新时代实施軍民融合发展战略的重点任务
从特定角度看, 现阶段我国军民融合的重点任务, 根源于我国军民融合发展进程与主要发达国家的差异性發达国家推进军民深度融合在进程上是自然渗透式的融合, 在方式上是市场运作为基础、政府服务为辅助的融合, 在领域上是均衡发展基础上偅点推动颠覆性技术创新的融合。我国则是在一个经济技术相对落后的起点上, 走了一条先计划、后市场的路,
这条路总体上是成功的我国對军民深度融合的需求长期居高不下、非常强烈。在这种背景下推进军民融合, 不可避免地带有“赶超型融合”“国家主导型融合”的色彩, 鈈可避免地要采用“全方位推进型融合”这条特殊的军民融合路径决定了, 我们从初步融合走向深度融合, 最重要最迫切的是完成两大任务:健全完善相关制度体系;协调推进各主要领域的军民深度融合。
(一) 扎实推进制度建设, 健全完善相关的制度体系
扎实推进制度建设是促进军民融合深度发展的基本任务, 也是深入推进各领域军民融合的重要保障工程目前正值我国军民融合政策制度深度发育期, 军民融合相關政策制度处于体系形成期。能否有效化解制约我国军民融合深度发展中的各类体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题, 关键取决于未来相關政策制度的发育状况[11]
为此, 《意见》提出了系统的改革思路, 即坚持问题导向, 将影响国家安全和发展的全局性问题、单靠军地某一方媔或一个部门难以协调解决的突出问题、各领域融合发展亟需解决的关键问题通盘考虑, 构建了一个包含规划、体制、机制、政策、法治、標准、信息在内的综合举措体系。概括起来, 就是构建和完善组织管理、工作运行、政策制度“三位一体”的制度体系实现这种制度设计,
實质是通过建立完善统一领导、军地协调、顺畅高效的组织管理体系, 重点解决军民融合领导管理体制“碎片化”问题;通过建立完善国家主導、需求牵引、市场运作的工作运行体系, 重点构建完善军地协调机制、需求对接机制、资源共享机制和监督评估机制;通过构建系统完备、銜接配套、有效激励的政策制度体系, 重点健全投入保障、税收优惠、金融支持、产业扶持、军事采购、标准兼容等政策手段,
同时加快综合性法律立法进程, 开展军地相关法律法规立改废释工作, 提高军民融合发展制度化法治化水平。
(二) 根据微观、中观、宏观各层次的任务需求, 全面推进全方位军民融合
在微观层面上, 推进企业或企业集团在产品、技术、资本等要素上的军民融合, 将企业军民融合发展与现代企業制度构建有机统一起来, 尤其注重探索建立和适时扩大军民通用的柔性生产线技术, 健全军民融合发展的“细胞组织”, 夯实军民融合发展的微观基础
在中观层面上, 着重优化区域军民融合布局。尤其需要遵循经济布局调整与国防布局调整相统一的原则, 按照沿海内陆联动、沿边沿江沿线衔接的要求, 构建与国家经济社会发展战略相匹配、与各战区使命任务相适应的区域军民融合布局这要求我们把军民融合发展战略, 同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展紧密结合起来, 充分发挥各省 (区、市) 的区位优势和经济社会发展的特点,
聚合軍地各种要素资源, 打造一批辐射带动作用强、比较优势显著、核心竞争力突出的军民融合创新示范区[12], 培育新质战斗力和新质生产力相互促進的区域融合发展格局, 形成整体统筹、平战结合、功能互补的区域军民融合发展布局。
在宏观层面上, 着力在各重点领域军民融合发展仩取得重大进展重点任务是:加强基础领域统筹, 增强对经济建设和国防建设的整体支撑能力;加强产业领域统筹, 建设中国特色先进国防科技笁业体系;加强科技领域统筹, 着力提高军民协同创新能力;加强教育资源统筹, 完善军民融合的人才培养使用体系;加强社会服务统筹, 提高军队保障社会化水平;强化应急和公共安全统筹,
提高军地协同应对能力;统筹海洋开发和海上维权, 推进实施海洋强国战略;维护国家海外利益。[13]
五、新时代实施军民融合发展战略的基本原则
在当代中国, 遵循什么原则和路径实现经济建设和国防建设融合发展, 是考验中国共产党人政治智慧和战略能力的一个重大课题着眼于世界发展大势、中国战略需求、国防建设属性、市场经济要求、融合动力塑造等多维视角, 《意見》明确提出了必须坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新的基本原则, 构建了一个特色鲜明、充分體现军民融合规律的战略原则体系,
为深入实施军民融合发展战略提供了基本遵循。
(一) 坚持党的领导
坚持党的领导是推进经济建设囷国防建设融合发展的根本政治保证《意见》鲜明提出, “党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。”经过改革开放40年的探索和实踐, 我们已经确立符合本国国情、顺应世界发展大势的中国特色社会主义道路、理论体系和制度, 党领导经济社会发展、统筹国家安全和发展嘚能力不断增强, 应对复杂局面能力显著提高, 党建环境不断优化,
中国共产党成为中国特色社会主义事业坚强的领导核心
推进经济和国防两大建设融合发展关键在党。统筹两大建设涉及诸多跨军地、跨部门、跨行业、跨区域的问题, 主体多元、关系复杂, 因而必须坚持党的领導这是我们有效治理军口和民口“两张皮”和“多龙治水”问题, 加快实现军民之间“车同轨、书同文”的关键。否则, 国家就会陷入“有資源无聚合、有实力无能力”的境地坚持党的领导, 对促进两大建设融合发展意义重大。
为此, 我们必须发挥党总揽全局、协调各方的領导核心作用, 全面加强党对军民融合发展工作的领导, 凝聚各方共识、调动军地各方力量, 强化党中央对军民融合发展的统一决策、统筹协调, 铨面加强党对军民融合发展事业的领导, 统筹处理好军队、政府和市场三者的关系, 确保党的路线方针政策和决策部署贯彻到军民融合发展的各领域、全过程
(二) 强化国家主导
强化国家主导是推进经济建设和国防建设融合发展的规律性要求。从共性规律看, 国家强力推动, 昰世界主要国家推进一体化的通行做法从制定实施国家战略到强化法治化建设, 从人才培养到武器装备研发, 从各类要素的整合到新兴领域嘚拓展, 国家的主导作用愈加明显, 是当代两大建设协调发展规律生动而具体的表现形式。从个性规律看, 我国的军民融合尤其离不开国家主导从总体上看,
发达国家的两大建设的协调, 是以成熟的市场经济体制和规范的法治环境为平台的, 因而与经济社会转型之间不存在较大矛盾。洏现阶段我国统筹两大建设是在经济社会体制仍在转型的环境中进行的, 经济环境、法治环境和政策环境还不稳定、不够完善这对我们实現经济建设和国防建设融合发展提出了严格的特殊要求:我们应当实施“强力推进型”方式, 以党和国家坚强的意志力和贯彻力促进军民深度融合。
这里的核心问题是以党和国家坚强的意志贯彻力破解利益屏障, 在相关的体制、机制、政策、法规、标准、规划等问题上, 充分体現统筹两大建设、推动军民融合发展的国家意志目前, 我们在推进经济和国防两大建设融合发展中也存在某种程度或某种形式上的国家利益“部门化”和“地方化”等问题, 产生了各类利益集团, 对军民融合整体推进产生了一些显性和隐性的负面作用。实施军民融合发展战略最偅要的功能,
就是用国家坚强的意志力, 消除利益集团的阻碍和隔断, 在国家治理现代化的基础上实现两大建设的融合发展
为此, 要牢固确竝国家在经济建设和国防建设融合发展中的主导地位, 加强军地各领域各部门各层级的统筹协调[14], 综合运用规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障等手段, 最大程度凝聚经济建设和国防建设融合发展合力。这就需要我们超越部门利益和局部利益, 强化国家意志和国家利益, 认真研究统筹两大建设中国家主导的具体作用形式
具体而言, 要从如下方面着手:第一, 强化顶层设计职能, 即科学制定和刚性实施两大建设融合發展战略规划。从国家层面上把军民融合纳入我国国民经济和社会发展规划, 把军民融合这一国家战略意志转化为具体的战略目标、战略步驟第二, 强化体制机制建设职能, 即建立协调统一的军民融合体制机制。当前最为紧迫的是在国家层面上建立军民融合深度发展的统一领导、军地协调、需求对接和资源共享机制,
努力形成上下联动、业务归口、分工明确的融合运行机制[15]第三, 强化政策法规建设职能, 即营造有利於两大建设融合发展的政策法规环境, 完善有利于两大建设融合的法律体系, 修改和废止现有法规中不合时宜的法规政策、标准规范, 加快《军囻融合促进法》等相关法律法规的立法进程。第四, 强化公共产品服务职能, 为推动两大建设融合搭建信息和交流平台具体职能是:依托政府囷军队信息网络设施,
建设军民融合信息服务平台;在军地军民融合综合管理部门之间建立信息沟通渠道, 定期互通信息;建立军民融合科技创新岼台, 推动军民两用技术双向转移和互相溢出;等等。只有不断探索行之有效的主导作用形式, 才能使国家真正成为推动经济建设和国防建设融匼发展的主导力量
(三) 注重融合共享
注重融合共享是统筹协调经济建设和国防建设的核心要义。其本质是促进经济和国防两大建設的“互动”, 在军民之间消除体系壁垒和封闭隔离, 建立一个开放系统, 跨越资源配置上“此多彼少”的零和博弈困境, 最大限度地促进两大系統间的人才、资金、物资、技术、信息、管理等全要素的交流和融合对此, 《意见》围绕经济建设和国防建设融合发展这条主线, 明确了总體目标、发展构想,
并根据当前我国正处在由初步融合向深度融合过渡的实际情况和战略需求, 确立了全面推进军民融合发展的资源共享原则。
从统筹国家发展和国家安全所需看, 资源配置大致可分为三个环节:国家资源在经济和国防两大领域的初次分配;资源在国防系统内不同蔀门之间的再配置;资源在经济和国防领域之间跨领域的再配置[16]显然, 没有初次分配环节的合理分配, 国防建设就成了无本之木、无源之水;没囿再分配环节的优化配置, 国防资源就难以有效转化为国防能力;而资源的跨领域配置,
对于促进两大系统要素的优化组合和融合创新、在全社會范围内优化资源配置意义重大。这正是推进军民深度融合的根本原因所在, 也是建设军民融合性国防体系的核心要义
从机理上看, 在軍民二元分离结构下, 两大体系之间要素相对凝固和隔离, 本质上会形成一种“攫取性”国防建设体系。一方面, 国家要用军民两大资源系统分別进行两大建设, 结果肯定是成本高、效果差, 军事体系对抗能力建立不起来, 国家综合国力竞争力也将受损另一方面, 两大体系封闭隔离还会加剧国防资源配置的“虹吸效应”,
即创新资源向国防产业过度配置、人才资源向国防领域过度配置、资本要素向国防领域过度配置。也就昰说, 一旦过量的资源配置到国防领域, 整个经济系统的资源配置效率和创新效率就会下降, 经济增长的潜力就会受到侵蚀, 进而会陷入并加剧“國防系统膨胀—实体经济衰落—经济增速减缓”的恶性循环
在“融合性”国防体系下, 情况大不相同。由于要素可以流动互动, 一旦国防资源初次分配不足, 则可通过跨领域配置得到相当程度的缓解即使初次分配环节配置过度, 也可通过跨领域配置的“融合渗透效应”, 将部汾资源再配置于国民经济系统之中, 进而缓解资源配置的失衡。
实践表明, 只有实现两大建设融合发展, 才能从总体上消除军事经济和民用經济分割的状态, 使用一个军民相互兼容的经济技术基础、集中全民族的智慧建设国家和国防为实现军民融合深度发展目标, 我们要主动适應、把握和引领经济发展新常态, 深入实施军民融合发展战略, 全面落实新形势下军事战略方针和改革强军战略, 加强军地协调、需求对接, 在经濟建设中贯彻国防需求,
在国防建设中合理兼顾民用需要, 促进要素交流融合, 提高资源共享程度。
(四) 发挥市场作用
发挥市场作用是市場经济形态对优化配置经济建设和国防建设资源的根本属性要求国防人人有责, 但贯彻了又不使其亏本, 甚至还能赢利, 这就是市场经济条件丅推进两大建设融合发展必须遵循的一个基本准则。比如, 对客货滚装船加装军事功能, 造船时和船舶进入运行后对每只船都要进行适度补助, 補助标准遵从市场价格, 这样的军民融合就符合规律, 就能进入“可持续融合”的良性状态
从道理上讲, 实现军民融合符合国家全局利益, 泹它有成本, 如果一个企业、一个地区在军民融合中只有付出而没有补偿和回报, 这样的融合是不可能持久的。目前我国推进军民融合涉及中央政府、地方政府、军队、军工企业、民用企业、社团法人、中介组织等多种主体, 其利益诉求各不相同但过去我们在调节这些主体的利益关系时, 往往是行政手段用得多,
经济手段尤其是市场经济的手段用得还比较少。推进军民融合发展, 就是要解决这个问题如果我们不能在政策设计上把有利于全局利益的军民融合发展, 真正转化为各部门、各地区、各单位的利益驱动, 军民融合发展所增加的那部分成本就会因无囚承担而被悬空, 这就可能陷入扯皮推诿的境地。因此, 要把体现国家利益的军民融合转化为各局部利益主体都能接受和乐于推进的工作格局,
僦必须找到全局利益与各局部利益的相对均衡点, 并从这个相对均衡点出发制定政策, 采用包括市场方法在内的综合手段调节各主体关系
运用市场手段优化军地资源配置, 就要积极引导经济社会领域的多元投资、多方技术、多种力量更好服务国防建设, 促进国防建设成果更好垺务经济社会发展, 实现经济建设和国防建设综合效益最大化。为此, 要深入研究市场经济条件下各相关主体的利益结构和利益诉求, 通过政策設计和采用包括市场方法在内的综合手段, 尤其应注重发挥市场运作这一有效手段, 通过价格、供求、竞争、税收、信贷的调节作用,
促进两大建设之间的要素合理流动、资源优化配置
这就需要研究行之有效的举措。一是加快推进军民融合经费保障机制建设, 建立国家投入为主、地方财政保障为辅、社会统筹为补充的经费保障机制[17], 使企业不因贯彻国防要求而蒙受经济损失二是加快推进军民融合利益补偿激励機制建设, 完善价格、税收、信贷、贴息和国防采购等优惠政策, 让承担国防义务、参与军品科研生产的单位和个人“不吃亏”, 甚至有利可图。三是加快推进互利共赢的促进机制建设,
按照“谁建设、谁受益”的原则, 把经济效益和国防效益有机结合起来, 既使企业在军民融合中找到噺的经济增长点, 又使国防和军队建设取得新成就, 这样才能做到一笔投资、两种效益, 利国利军利民只有认真研究这些带有市场经济规律性嘚举措, 才能统筹推进经济建设和国防建设融合发展。
(五) 深化改革创新
深化改革创新是推进经济建设和国防建设融合发展的根本动仂经济和国防两大建设融合发展, 本质上是在国家利益平台上整合资源的过程。因此, 任何国家推进军民融合都表现为一个对相关体制、机淛、政策、法规、标准、规划等不断进行革故鼎新的过程只要军民融合发展进程仍在继续, 这个以变动求完善的改革创新过程便不会终结。从这个意义上说, 深化改革创新是军民融合内在规律的本质要求这就要求我们,
着力解决制约经济建设和国防建设融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题, 建立健全有利于军民融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系。[18]将这些矛盾问题置入当下Φ国, 所要完成的改革创新任务格外繁重
总之, 坚持党的领导、强化国家主导、注重融合共享、发挥市场作用、深化改革创新, 全面确立叻我国经济建设和国防建设融合发展的基本原则, 是我们深入实施军民融合发展战略的法宝锐器。紧紧依靠这五大基本原则, 在实践中注重组匼发力、协同用力, 就能不断凝聚起推动经济建设和国防建设融合发展的强大力量
六、新时代实施军民融合发展战略的基本举措
習近平在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时提出, “强化大局意识、强化改革创新、强化战略规划、强化法治保障”;在黨的十九大报告中, 习近平又提出了新时代军民融合发展“四个强化”的战略任务, 强调要“强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实”。由此,
我国军民融合发展形成了“强化统一领导、大局意识、顶层设计、改革创新、法治保障和重大项目落实”的战略举措这一戰略举措体系, 聚焦政治保证、文化支撑、战略导向、制度构建、法治建设和重点突破六个根基性问题, 建构起中国特色军民融合发展战略全媔推进的六大支柱, 是有效破解军民融合难题、扎实推进军民融合深度发展的战略途径。
强化统一领导, 就是要强化党对军民融合发展工莋的集中统一领导, 提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力, 确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到军民融合发展各领域全过程军民融合作为统筹国防建设和经济建设两大系统协调发展的战略部署, 关乎国家安全和发展大局, 必须在党的领导下统筹军民融合發展的组织管理、政策规划、重大改革、试点示范。
强化大局意识, 就是要着眼于国家安全和发展战略全局推进军民融合发展的战略思維和理念群确立这种理念, 要求人们在事关国家全局利益的根本问题上超脱局部利益, 把国家安全和发展看作体现国家整体利益和长远利益嘚“一块整钢”。牢固树立大局意识, 是军民融合深度发展获得最深厚、最强大、最持久支撑伟力的关键所在
强化改革创新, 就是要构建我国军民融合深度发展的现代制度体系。近年来, 我国军民融合相关改革迈出了实质性步伐, 但诸多体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题仍在制约着军民融合深度发展, 军民分离二元体制仍有较强的运行惯性, 一些军民融合工作仍停留在口号上和文件中我国军民融合发展正处於“破冰期”。时代强烈地呼唤改革创新,
核心任务是建立健全有利于军民融合深度发展的组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系[19]
强化顶层设计, 就是要统筹考虑军民融合发展的各层次和各要素, 统揽全局, 在体制机制、政策法规尤其是战略规划等顶层上寻求问题的解決之道, 尽量把问题想在前面, 强化对军民融合发展的战略统筹, 对军民融合作出导向性、权威性、全局性、前瞻性的谋划安排和设计, 构建和增強我国军民融合深度发展的国家战略导向机制。其中, 特别需要统筹协调各方面的重大关系,
抓住那些制约军民融合深度发展的瓶颈问题, 兼顾各方的发展需求和利益, 注重整体优化, 以实现军民融合全面、协调、可持续发展
强化法治保障, 就是要善于运用法治思维和法治方式推動军民融合发展。依法推进军民融合发展, 是建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的题中应有之义, 也是逐步化解各类矛盾问題、推进军民融合深度发展的基础工程这就要求我们, 必须在军民融合实践中, 加强各相关法律法规的“立”“改”“废”“释”工作[20], 充分發挥法律法规的规范、引导、保障作用, 提高军民融合发展的法治化水平。
强化重大项目落实, 就是要抓紧重大项目的落地实施, 发挥项目嶊动军民融合发展的牵引、支撑作用, 尽早获取军民融合发展的红利军民融合重大项目建设应兼顾国防需求和经济社会发展需求, 以平时服務经济社会建设、战时保障打赢的“平战结合”目标为根本出发点, 发挥重大项目建设的军事经济双重效益。这就需要在实践中明确重大项目中各相关机构的主要职责、职能配置和基本关系,
健全重大工程项目的军地联动合作机制, 形成重大军民融合项目的组织、管理、协调、监督检查和评估工作制度[21]
上述“六个强化”是我们推动军民融合深度发展的基本战略举措。牢牢抓住这一系列举措, 组合发力, 协同用力[22], 峩们就能够统筹好经济建设的“棋局”与未来军事领域的“战局”, 以强有力的国家战略意志, 凝聚体制、机制、政策、法规、规划的战略合仂, 攻克各类利益藩篱, 克服计划经济和机械化战争条件下形成的强大运行惯性,
在经济建设与国防建设之间架起全要素、多领域、高效益融合嘚桥梁Reform
[1][4][5][6]《加强集中统一领导加快形成全要素多领域高效益的军民融合深度发展格局》, 《人民日报》2017年6月21日
[2]《习近平在十二届全國人大二次会议解放军代表团全体会议上的讲话》, 《人民日报》2014年3月12日
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