> 飞美国圣何塞机场还是旧金山机场好？

[摘要]湾区经济成为世界沿海大都市区发展的一种新型空间类型。文章从跨界治理的视角出发，对旧金山大湾区跨界规划治理进行了历史过程与现状模式的分析，指出中国粤港澳大湾区整合发展的核心在于搭建一套多层次、多类型、制度化、权威性的跨界规划协调组织体系，并借鉴旧金山大湾区的经验，提出了具体的跨界规划治理架构设想。

[关键词]粤港澳大湾区；旧金山大湾区；跨界规划治理；经验；启示

　　围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，是为“湾区”，由此衍生的经济效应，被称为“湾区经济”。从世界经济发展规律来看，湾区已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊。目前世界公认的三大著名湾区是美国旧金山湾区、纽约湾区、日本东京湾区。[1] 2017年10月18日党的十九大首次提出了我国粤港澳大湾区建设的战略（注：习近平总书记在十九大报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中指出，要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。）；2018年3月5日，李克强总理在政府工作报告中首次提出：要研究制定粤港澳大湾区城市群的发展规划。这一重大战略引发了学者们的研究热潮，产生了大量研究成果。[2][3][4][5]相信在中央和地方政府的协同努力下，粤港澳大湾区必将成为世界著名的湾区经济带。但作为一个拥有不同政治制度、不同经济发展水平的多中心、多层级跨省市经济密集区，如何以粤港澳大湾区城市群规划为引领，破解三地之间的行政区划阻隔，在中央政府、省市政府、特区政府等多层多地政府之间搭建新的跨区域规划与共同治理的法律和制度框架，才是真正推动大湾区经济社会跨界互动融合、共享发展的关键所在。为此，本文以美国旧金山湾区为案例，从“跨界治理”的理论视角出发，全面系统地梳理和总结旧金山湾区的跨界治理经验，借此对我国粤港澳大湾区的整合发展提出一个具有中国特色的现代跨界区域治理体系的构想。

　　二、旧金山湾区的崛起及其政区格局

River）下游出海口的旧金山湾四周，陆地面积18040平方公里。旧金山湾区1850年代兴起于加州的淘金热，借助海湾和港口优势，运输业、采金业、冶炼业、金融业开始兴盛，形成了由移民组成的多样化和开放包容的文化氛围。1930年代经济萧条时期，相继修建奥克兰海湾大桥（Bay Bridge）、金门大桥（Gold Gate Bridge）等重大工程，既为当地提供了大量就业机会、刺激了经济发展，也将湾区各个区域实现了基建连接，为生产要素的跨区域快速流动构筑了区域交通网络。二战时期，作为面向太平洋的重要军事基地，面对大量的制造需求、劳动力需求和研究需求，联邦政府在湾区内签订了各式战争合同总计投入60亿美元，全面激发了湾区造船业和军事高科技研发产业的发展。两次世界大战以后移民的不断进驻，城镇人口稳步增长，旧金山市从1940年到1950年间，居住人口从634,000增长至774,821。再加上斯坦福大学和斯坦福工业园区的产学研结合，吸引更多优秀的研究所、教育机构、人才和风投资金等来到湾区。人、财、技术、政策的集聚效应铸造了硅谷，也为湾区带来了新动力，最终形成了全球跨国公司总部集聚的科技创新湾区。目前，旧金山湾区人口超过760万，2015年GDP总量约7210亿美元，其中硅谷地区人均GDP达到了11.96万美元 ，是美国西岸仅次于洛杉矶的最大都会区。

　　美国是拥有地方自治传统的联邦制国家，州以下称地方政府，形式多样、数量巨大，主要包括县、乡镇、自治市、学区、特区以及数以万计的准政府组织。[6]旧金山湾区既是一个以高科技发展为主的城市经济功能区，也是全境属于加利福尼亚州的一个准政府联合组织，由9个县、101个市镇组成（表1），核心城市包括旧金山半岛上的旧金山（San Francisco）、东部的奥克兰（Oakland）和南部的圣何塞（San Jose）等,是一个典型的被称为“百纳被”(crazy quilt)的地方政府组织模式，各地方政府之间规模差距悬殊（最大城市有近100万人，而最小市镇只有1000多人），互无隶属关系，相互独立。随着城市经济扩张和区域一体化发展，土地利用、空气污染、交通等问题开始成为经济跨界融合发展的限制因素，如何推进碎片化地方政府体系的重组与改革，解决制约区域跨界整合发展的行政分割问题，实现市镇地方利益和跨区域更广范围的公共利益之间的平衡，是长期以来旧金山湾区面临的一个区域治理难题。

　　三、美国旧金山湾区跨界规划治理的模式与举措

　　（一）治理模式选择与发展历程

　　发达的城市化水平，使得美国从20世纪20年代开始成为一个以大都市区为主的城市国家，但地方政府的零碎化是大都市区普遍面临的治理难题。从历史进程看，美国学界对这一问题的改革，相继产生过传统区域主义、多中心主义、新区域主义等理论流派，分别提出大都市区政府（兼并或合并）、设立专区、政府联合等主张和实践选择。[7]旧金山湾区作为美国重要的大都会之一，其碎片化地方政府的跨界重组改革，也基本遵循了这一历史进程，最终选择了以地方政府协作、实施区域性规划为特色的“地方政府联合协作共治”模式主导下的多元治理体系，既有地方政府联合组织，又有州级的跨县统一执法机构，还有跨县的单功能特别区，其中“旧金山湾区政府协会”（Association

　　1856年，为了满足旧金山市的空间扩展、促进城市规划、社会发展和提高管理效率的需要，旧金山县和旧金山市依法实现了合并。1921年—1922年，在东湾区建立了两个具有相对独立性的政府组织，即“东湾区市政公共事业区”和“东湾区地方公园区”，它们先后被授权为“特别区”，在处理水供应、电力、运输、污水处理、废物处置和保证充足的公园及娱乐空间等方面发挥着重要作用。1961年，当地的县、市镇等政府开始联合，成立了一个政府间联合机构——湾区政府协会（ABAG），主要负责和处理湾区土地利用、住房、环境质量、经济发展等方面的跨界协调治理工作。1970年代，组建“大都市运输委员会”“湾区污水处理服务局”“湾区保护和发展委员会”等特别职能组织。从2010年开始，为了进一步提升旧金山湾区9个县、101个城市之间的区域协调发展程度，湾区开始推行新的“一个湾区”“规划湾区”的发展理念和政策体系。截至目前，旧金山湾区已经形成以“一个湾区”为引领，以湾区政府协会、州级特别职能组织、特区等组织实体为主体的湾区跨界组织管理体系。

　　（二）主要跨界治理举措

　　1.依法设立政府间联合规划机构：湾区政府协会

　　1961年设立的湾区政府协会，在性质上属于加州首个由旧金山湾区9个县组成的政府理事会，成员单位包括湾区地方政府和非政府组织，共110个（包括9个县和101个市镇政府），当初的目的在于联合9个县，共同抵制或防范州政府对湾区重要财富的控制，如河口资源、铁路、能源以及提供金融保险服务等。同时，该机构也承担着促进湾区地方政府合作、解决湾区发展问题的重要平台，其核心角色则是一个联合多个地方政府的区域规划咨询机构，主要负责和处理湾区土地利用、住房、环境质量、经济发展等方面的跨界规划治理工作。1970年，ABAG发布了第一份湾区规划报告（），对湾区的区域开放空间、区域信息系统和技术支持、刑事司法和培训、水资源政策和废物回收、地震灾害防治等做出了规划安排，这是湾区的第一个全面性规划方案。在1975年—1977年间，湾区政府协会成立了区域性废弃物处理规划局和大气质量控制规划局，从而进一步确立了湾区政府协会在致力于跨区域性规划管理中的独立地位。2013年与其它区域治理机构一道完成了“规划湾区（即湾区规划2040）”的制定。ABAG的主要组织架构包括全体会议、执行委员会、常务委员会等，其中常务委员会包括行政委员会、金融和人事委员会和区域规划委员会，整个机构在全体会议主席的领导下运作。

　　2. 按需要组建州级特别职能机构：大都市交通委员会、湾区快速交通警察局等

　　实践表明，松散型、非正式的政府联合组织或规划组织，因缺乏外在的法律约束，往往使其政策主张或规划建议对相关地方政府没有约束力，因而对于区域规划产生的实质性影响很小，随着湾区经济的蓬勃发展，对政府的跨界治理要求日益增多，显然湾区政府协会无法满足这些新的需求。从20世纪50年代开始，联邦政府和州政府通过财政方式和法律援助约束，开始全面介入到城市和区域规划领域（最典型的是全国普遍建立了大都市区规划组织，Metropolitan Planning Organization），对地方政府之间合作事宜做出制度性安排和干预，旨在促进大都市区政府间合作的常态化和制度化。[8]为此，20世纪60年代以后，加州政府开始在湾区设立州级特别职能机构，促进湾区跨界公共服务职能的整合与一体化发展，如1970年依法成立了湾区区域交通规划机构——“大都市交通委员会（the Metropolitan Transportation Commission，MTC）”，主要负责湾区9个县的交通规划（涉及全区街道、公路、高速公路、公交系统和其他运输资源）、交通融资、交通协调等事宜，包括制定湾区2040交通规划、改善公共交通、改善桥梁收费系统等。其中，轨道交通的整合服务最具有代表性，即1972年整个湾区的跨县快速客运（Bay Area Rapid Transit,缩写为BART，简称“湾区捷运”）系统开始运营，并设立“湾区快速运输区”（Bay Area Rapid TransitDistrict）。为了确保湾区捷运系统的公共安全，早在1970年加州就依法成立了一个独立自治的执法机构——旧金山湾区快速交通警察局（Bay Area Rapid Transit Police Department，缩写为BARTPD），除了在湾区捷运系统覆盖的4个县范围内行使执法权外，还可以在加利福尼亚州的任何地方、任何时间进行交通执法 ，[9]有效克服了不同县市分散执法的弊端，整合提高了湾区轨道交通执法的服务水平。

　　在汽车污染防治方面，1960年加州政府依法设立了“加州汽车污染控制委员会”（the CaliforniaMotor Vehicle Pollution ControlBoard，简称MVPCB)，由13名人员组成，9名由州长任命，4名来自相关州级机构之中。针对湾区海岸线地区的保护开发，加州政府在1965年成立了一个拥有旧金山湾、海湾海岸线和苏顺湿地（Suisun Commission，BCDC，是美国最古老的海岸带管理机构），主要职责为确保湾区海岸沿线每一项开发项目与海湾资源的保护相兼容，遵守相关法律，防治违规填海，与多机构合作联合防范海平面上升带来的挑战，实现100英尺海岸范围对公众开放（目前向公众开放的海岸线达到340英里，比1965年的4英里增加了90倍） 。[10]

　　3. 根据跨界功能区的思路实施特别区制度：湾区空气质量管理区

　　由于城市化和工业化的发展，以大气污染为主的环境污染，成为1950年代制约湾区转型发展的一个重大跨界性问题，尽管成员县和市都有各自的防范计划，但空气污染是不分行政边界的，财政预算更无法统一和有效应对污染的发生与转移。为了有效解决这一问题，加州政府要求临近县市合并各自的空气防治计划，但困难重重，相互之间很难达成共识。对此，加州政府按照环境功能区的思路，采取特别区制度，实行单一功能的跨界专业化治理，即1955年依法设立了一个专门治理湾区污染源的区域特别区机构——湾区空气质量管理区（the District，BAAQMD)，区域范围包括6个县，这是全美国第一个空气质量管理区，它是一个公共机构，主要职责是调查整个湾区的污染源，研究气候变化的情况，制定和执行污染防治计划，降低污染水平，提高区域空气清洁程度，改善居民的健康水平。BAAQMD由董事会（12名成员，每个县2名）、听证会（3名成员）、咨询局（20名成员，部分为市民代表）三个独立的机构组成。[11]这一机构在湾区污染防治中取得了巨大的成功。

　　4.适时搭建更有效的跨界协调机构：联合政策委员会、湾区区域合作

　　在任何一种区域跨界治理中，任何一个机构都无法覆盖所有的跨界职能和权限，尤其是随着横向专业机构的增加，必然也会带来新的机构间协调问题。旧金山湾区在治理创新中，尽管开创性地设立了前文提到的各类横向专业机构或联合组织，各自也发挥了明显的效应，但为了进一步整合并提升这些横向机构的协同治理水平，适时组建更加综合、更加高效的跨区域、跨机构协调平台，成为湾区跨界治理的一个重要创新之举。这一点主要体现在“联合政策委员会（Joint 4个机构，包括MTC的5名成员、ABAG执行委员会的5名成员、5名BAAQMD董事会成员、5名成员来自湾区保护和发展委员会。这个机构的主要功能在于协调上述四大专业组织之间的关系，通常BARC每隔一个月举行一次会议，但如果需要，可能会更频繁地召集会议，商议解决湾区发展面临的重要问题，目前该组织重点倡议协调的活动侧重于气候变化和适应性发展。如2017年在该机构的协调下，由4个专业机构共同完成了“湾区弹性发展规划”的制定，引导湾区所有地方政府共同应对气候变化对湾区发展带来的挑战，增强湾区经济社会发展的弹性和适应性。

　　四、主要经验借鉴及启示

　　国内外的实践都表明，由多个地方行政单元组成的大都市区空间，要实现横向协同发展，并非是一件容易的事情，而是一个逐渐完善、权力资源再配置的复杂过程。旧金山湾区经过了半个多世纪的时间，才搭建了一套相对有效的跨行政区规划协调机制。从这一点可以看出，一个城市政府密集的大都市区或经济大湾区，为实现跨行政区的规划协同与整合共享发展，需要进行制度上的顶层设计，克服行政区的刚性约束。结合旧金山湾区跨界规划协调的相关经验，笔者对我国粤港澳大湾区（地域范围包括香港、澳门两个特别行政区和珠三角的9个地级市，面积达5.6万平方公里，人口达6600万）的跨界治理体系建构提出一些不成熟的对策建议：

　　（一）正确认识行政区划调整的功能与作用，行政区兼并或合并不是长久之计，搭建跨行政区治理制度体系才是最终出路

　　作为行政权力的重要空间载体，行政区划代表的是行政权力分配的富集程度和边界范围，在不同的经济发展模式和政治制度下，行政区划对区域市场经济的发展产生不同的影响。在中国经济转型发展时期，因行政区划的刚性约束而产生的“行政区经济”现象，[12]最大程度地激发了区域间竞争活力，也实现了地方经济的快速发展，但在互联网、高铁化等外部因素促动下经济跨界融合发展趋势日趋增强的时候，内部的行政权力分割就会表现出更加明显的不适应性，亟待开展相应的区划改革。也在这个时候，不同行政区单位之间的合并或兼并，往往成为制度改革的首选方案。但需要指出的是，对发达地区而言，除了在一个城市内部进行市县区之间的调整与合并外，若要进行跨城市乃至跨省的兼并或合并，难度非常之大，几乎没有可行性。尤其像粤港澳大湾区这样的地区，处于“一国两制”的制度框架下，分属三个不同关税区、三套不同经贸规则，[13]三地之间更不存在大规模行政区划调整的基础条件。因此，在粤港澳大湾区治理中，要客观认识行政区划的功能和作用，唯有从制度层面出发，借助中央和地方政府的共同力量，搭建多层次、多区域、有实效的跨省协调共治机制，切实解决制约区域经济一体化发展的设施互通、要素自由流动、资源共享等问题，才是最终走向跨界融合发展的根本之路。

　　（二）依法组建中央政府指导的粤港澳大湾区政府间合作组织——“大湾区政府合作共治委员会”（简称“大湾区共治委员会”）

　　长期以来，粤港澳大湾区已经建立了非常多样化的跨界协调机制，但也面临着三方协调力度小、法律冲突明显、诸多专责小组之间协调缺乏等问题。笔者以为，从旧金山“湾区政府协会”和我国业已运作的“长三角区域合作办公室”模式两者相结合的视角出发，根据“打造国际一流湾区和世界级城市群”、《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》的要求，应该成立由中央政府指导、地方政府主导的松散型、有实权的政府跨界合作共治机构——“粤港澳大湾区政府合作共治委员会”，这也是大湾区最高级别的跨地域、跨层级、跨部门、跨领域的联合规划组织和区域协调组织。其具体架构和职能设想如下：

　　1.共治委员会成员来源

　　主要来自于国家发展和改革委员会、广东省政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府、广东珠三角9个地级市政府，总共涉及三个层级、11个城市政区单元，委员会成员约50-60名，其中国家发展和改革委员会指派2名，广东省政府、香港、澳门各指派2名，广东9个地级市各指派5名。由国家发展和改革委员会主任任湾区共治委员会名誉主任，香港、澳门、广东省政府成员任副主任，其他城市成员任委员。委员会设立常设工作机构——办公室，驻地可以设在广州，相关重大会议可以在粤港澳三地轮流召开。

　　2. 共治委员会的主要职能

　　共治委员会主要承担四个方面的职能：第一，从打造全球开放型活力经济区的要求出发，负责并统筹开展《粤港澳大湾区城市群发展规划》或《粤港澳大湾区2040》或《粤港澳大湾区弹性发展规划》等战略性规划的编制工作，协调成员单位城市总体规划之间相衔接，监督规划方案的贯彻落实，为打造更具活力的大湾区现代经济区提供发展蓝图和行动纲领。第二，围绕基础设施互联互通、公共交通体系、服务贸易自由化、市场一体化、国际科技创新中心、发展现代产业体系、通关便利化、营商环境、优质生活圈、生态环境保护、智慧城市建设等重大跨界发展议题，开展专业化的跨界利益协调，加快形成区域跨界共同市场和产业分工合作体系，推动生产要素、人才流、资金流、信息流在湾区内的快速自由流通和高效配置。第三，针对新时期粤港澳大湾区创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展面临的重大问题，向中央政府提出决策建议，向成员城市提供决策咨询指导，为大湾区高质量一体化发展创造良好的政策支持环境。第四，积极搭建有效动员粤港澳大湾区社会资本、社会力量全面参与湾区经济社会发展的共治载体和平台，形成政府、非政府组织、市场企业、非营利机构、学术团体、社区组织、城市居民等多元主体共建共治共享的大湾区治理新格局。

　　3.合作共治委员会的治理架构

　　在遵循“一国两制”的基本前提下，三地之间的跨省规划协调机构兼具松散型、权威性特点，是确保粤港澳大湾区实现协调、共享发展的基本保证。具体而言，其治理架构设想主要分为两个层次：第一个层次为协商层，是在中央政府指导下，粤、港、澳三地政府负责人之间的对话协商会议，根据国家发展战略的需要，每年就三地之间协调发展的重大议题进行磋商，达成共识，形成协调发展建议清单。第二层是协调兼执行层，也是核心层，搭建“1+9+2”的治理架构，即1个粤港澳大湾区政府合作共治委员会（工作实体为办公室），下设规划、交通、产业、服务贸易、生态、科教、创新、社会、信息9大专职委员会，分别对跨区域城市规划、公共交通、产业园区、跨境服务贸易一体化、生态治理、科技教育、创新创业、社会服务、智慧城市等开展专题跨界协调治理。该机构对中央政府负责，主要根据三地负责人对话协商会议的建议性成果，对相关跨区域事宜开展实质性的专题研究和利益协调，制定跨行政区协同发展的专题规划和实施方案，成熟一项协调一项、执行一项，逐项解决制约粤港澳协同发展的瓶颈问题。“2”是指该机构负责成立并运作一个大湾区产业合作发展基金、一个大湾区决策咨询委员会，全面动员整合三地的市场企业、社会资本、社会力量及利益相关者共同参与跨区域治理活动。

　　在“一国、两制、三个独立关税区”体制机制框架之下的粤港澳大湾区，让共治委员会具备强有力的跨界协调实权，增强权威性和有效性，对真正破解跨界发展的体制障碍，尤为重要。为此，需要从法律、分权、激励约束等方面做出进一步的制度保障。一是，法律保证。建议中央立法机构与粤港澳三地立法部门联合研制一个诸如《粤港澳大湾区政府关系协调法》的专门法律，对共治委员会的地位（处于中央和省级之间）、性质（跨界规划协调的政府联合组织）、职能以及不同类型、不同层级政府相互之间在大湾区协调发展中的权利和义务等，做出明确的法律规定，为共治委员会进行有效的跨界规划协调提供充分的法律依据。二是，给予足够强大的协调权力。在中央政府统筹协调下，依法赋予大湾区共治委员会清晰、完整的跨界事务协调权、跨界项目资金分配权、区域行业性跨界规划的执行监督权、成员城市主要领导任命的建议权等，从而保障相关成员政府对共治共委员会做出的统筹协调安排加以有效的贯彻和落实。三是，资金保障。除了组建大湾区产业合作发展基金外，按照中央专项支持一部分、粤港澳三地政府按比例转移一部分、其他城市上缴一部分会费的形式，为大湾区共治委员会工作的正常运转提供必要的公共经费支持。

　　（三）开展跨行政区服务实施项目，探索建立“跨界服务区”的空间整合新模式

　　从改善要素流动、增进民生福利的高度出发，设计并开展跨行政区的实施项目，谋求相关服务功能的跨区域一体化和公平化，是推动大都市区各城市政府之间合作的有效手段。如2017年开始，旧金山湾区政府协会和大都市运输委员会联合推动一个名叫“旧金山湾路”（San Francisco Bay Trail）的实施项目，这是一个由政府机构、非营利组织、志愿者团体共同参与的旨在增强湾区可接近性的项目，旨在全面打通湾区9个县的沿海岸线人行步道和自行车道，构筑整个湾区的慢行旅游网络，该项目预计在2018年全面完成，届时涉及9个县、47座城市、5座桥梁、800公里的人行步道将全面贯通，沿线分布有130个公园、诸多旅游点、公共开放空间、社区等，这为远足者和骑行者提供了一个观赏野生动物、参观历史古迹、接触自然和文化的机会以及众多的休闲机会和场所。

　　这一跨区域服务实施项目以及“湾区空气质量管理区”启示我们，在跨界大都市地区，按照以人为本，以服务为先的原则，构筑全域共享、联通、无障碍的公共服务项目或跨界公共服务区，为全域居民提供统一、公平的公共服务，理应成为粤港澳大湾区高质量一体化发展的重要突破口和有力抓手。因考虑到粤港澳大湾区特殊的政治制度，有些公共服务在短期内可能无法实现三地跨域共享（如养老、医疗、教育等公共服务一体化在大陆9个成员城市中具有可行性，而不一定在内陆城市与香港、澳门之间可行），但从旅游、湾区岸线保护开放、空气质量、污水处理、交通等服务领域入手，通过设置单一功能的“湾区旅游区”“湾区岸线服务区”“湾区空气质量管理区”“湾区水管理区”“湾区大交通服务区”等跨界服务区，实行全域统一的组织管理，从而整合、优化整个湾区的旅游环境、人居环境、大气环境和水环境，无疑是破解社会经济发展中行政壁垒、增强湾区社会凝聚力的一个可行性制度创新。

　　由于行政区划特有的政治权力功能，往往在大都市区、大湾区等新型空间的一体化发展中形成鲜明的行政壁垒，往往成为跨界整合发展的重大障碍因素。美国旧金山湾区的跨界合作治理体系，对我国的粤港澳大湾区而言，只能说具有一定的可借鉴性，不可直接复制。只有在中央政府的领导和参与下，在政府层面依法搭建一个有实权、有能力的跨省级规划协调组织，以人为本，先易后难，逐步解决基础设施互联互通、产业园区合作、服务贸易一体化、生态治理、公共岸线开放、数据共享等方面的体制阻碍，才是推动整个粤港澳大湾区最终走向真正一体化的现实路径选择。当然在这个过程中，如何充分调动市场企业、社会资本、社会力量的有效参与，搭建共建共治共享的平台和载体，也是一个需要考虑的重要治理内容。

[1]王静田. 国际湾区经验对粤港澳大湾区建设的启示[J]．经济师，2017（11）.

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[基金项目]国家哲学社会科学一般项目（16BSH005）。

[作者简介]陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员，上海社会学会理事。