(2015年11月20日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)

第一条为了加强规范性文件备案审查工作，维护国家法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条本省各级人民代表大会常务委员会对规范性文件进行备案审查，适用本条例。

第三条本条例所称规范性文件，是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。

第四条下列规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：

(一)省人民政府、设区的市人民政府制定的规章；

(二)县级以上人民政府制定、发布以及授权其办公厅(室)发布的决定、命令、规定、细则、办法、意见等规范性文件；

(三)县级以上人民法院、人民检察院制定的指导、规范审判、检察工作的意见、规定、办法等规范性文件；

(四)地方性法规授权制定的配套性规定以及实施中具体应用问题的解释；

(五)其他应当报送备案的规范性文件。

设区的市人民政府制定的规章应当同时报送省人民代表大会常务委员会备案。

第五条下列规范性文件，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：

(一)设区的市、县(市、区)人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；

(二)乡(镇)人民代表大会作出的决议、决定。

第六条县级以上人民代表大会常务委员会应当设立规范性文件备案审查工作机构(以下简称备案审查工作机构)，配备具有相关专业知识和业务能力的人员。备案审查工作机构履行下列职责：

(一)拟定规范性文件备案审查工作制度；

(二)负责规范性文件以及机关、团体、企业事业组织和公民提出的审查要求、审查建议的接收、登记、分送工作；

(三)对规范性文件以及机关、团体、企业事业组织和公民提出的审查要求、审查建议进行审查，提出意见；

(四)承担规范性文件备案审查联系、协调、指导工作；

(五)常务委员会主任会议交办的规范性文件备案审查的其他工作。

第七条规范性文件应当自公布或者印发之日起三十日内由制定机关报送备案。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告、正式文本以及说明等书面材料。说明应当包括制定、修改、废止的必要性和依据、规范的主要内容。报送备案的材料应当一式五份，并附电子文本。

第八条备案审查工作机构收到报送备案的规范性文件后，应当及时备案登记，并在七日内按照职责分工分送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构。

人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，提出意见。

第九条对报送备案的规范性文件，主要审查是否存在下列情形：

(一)超越法定权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的；

(二)同法律、法规规定相抵触的；

(三)同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的；

(四)违反法定程序制定的；

(五)有其他不适当情形的。

第十条县级以上人民代表大会常务委员会或者人民政府、人民法院、人民检察院，认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的上一级或者本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

前款规定以外的其他机关、团体、企业事业组织和公民认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议。

审查要求、审查建议应当写明要求或者建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。

第十一条备案审查工作机构收到审查要求后，应当及时登记、审查，并在七日内分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查。

备案审查工作机构收到审查建议后，应当及时登记，并在十五日内研究是否需要审查。需要审查的，同时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查；不需要审查的，应当告知审查建议人，并书面说明理由。

对于不属于本级人民代表大会常务委员会备案范围的审查要求、审查建议，备案审查工作机构应当自登记之日起七日内告知审查要求人、审查建议人。

第十二条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构审查认为规范性文件存在本条例第九条所列情形之一的，应当书面提出审查意见，报经常务委员会主任会议研究决定后，由备案审查工作机构交规范性文件制定机关办理。

必要时，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以共同审查，书面提出审查意见，报经常务委员会主任会议研究决定后，由备案审查工作机构交规范性文件制定机关办理。

第十三条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构审查时，可以要求规范性文件制定机关提交补充材料或者说明情况，也可以通过召开座谈会、论证会、听证会或者书面征求意见等方式，广泛听取意见。

第十四条规范性文件制定机关应当自收到审查意见之日起两个月内研究提出是否修改、废止的意见，并向备案审查工作机构书面反馈。备案审查工作机构收到有关意见后，应当及时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构。

制定机关认为需要对规范性文件进行修改、废止的，应当在反馈后两个月内自行修改、废止。制定机关不予修改、废止的，应当书面说明理由。

第十五条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为规范性文件制定机关不予修改、废止的意见不当的，或者制定机关经督促仍未在规定时限内反馈意见的，应当向常务委员会主任会议提出撤销的议案、建议，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。经常务委员会会议审议认为应予撤销的，应当作出撤销的决定，并向社会公布。

省人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为设区的市人民政府不予修改、废止规章的意见不当的，应当向省人民代表大会常务委员会主任会议提出建议修改、废止的意见，由常务委员会主任会议决定，交省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会依法处理。省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会应当在两个月内向省人民代表大会常务委员会报告处理结果。

第十六条备案审查工作机构应当将审查情况向提出审查要求、审查建议的机关、团体、企业事业组织、公民书面反馈，并可以向社会公开。

第十七条县级以上人民代表大会常务委员会应当将规范性文件备案审查工作列入年度监督工作计划，每年的常务委员会工作报告应当包括规范性文件备案审查工作内容。

备案审查工作机构应当在每年第一季度向本级人民代表大会常务委员会报告上一年度规范性文件备案审查工作情况，并向社会公布。

第十八条规范性文件制定机关未按照本条例要求，迟报、漏报、瞒报应当报送备案的规范性文件，或者报送的文件材料不符合要求的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责成制定机关作出说明并限期改正、对相关责任人员给予批评教育；拒不报送应当备案的规范性文件的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责令制定机关限期改正并作出书面检查，同时建议制定机关对相关责任人员依法给予处分。

第十九条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构未按照本条例规定履行职责的，经常务委员会主任会议决定，责令其改正，对相关责任人员给予批评教育；拒不改正的，依法对相关责任人员给予处分。 第二十条本条例自2016年1月1日起施行。

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   ２０１１年，全国２０多个省区市陆续启动新一轮县乡人大换届选举，其余省份也将在２０１２年内完成，这是国家政治生活中的一件大事。本轮县乡人大换届是选举法修改后首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表，彰显了人人平等、地区平等、民族平等的民主追求，又值“十二五”开局之年，在基层民主制度不断完善的当下，县乡人大换届带来诸多新气象。
   代表是国家权力机关的组成人员。建立健全代表依法履行职责的各项制度，充分发挥代表作用，对坚持和完善人民代表大会制度，构建和谐社会，具有特别重要的意义。人大代表由人民选举产生，具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。“一个代表是一方百姓的缩影；一个代表议案往往是千百万人民的呼声。”实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够集中人民内部不同阶层的共同利益，也能够反映和协调各方面的特殊利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来，充分发挥人民当家作主的积极性、创造性。
   近年来，各级人大代表绝大部分能够自觉地加强学习，提高自身修养，认真履行代表职责，依法行使人民赋予的权力。但是，我们也应看到，当前少数代表不同程度地存在着履职意识不强、发挥作用不够的情况，与宪法、法律的规定和广大选民寄予的厚望还存在一定的差距。
   如何提高代表素质，增强履职能力？ 除了代表提高自身素质，增强履职意识，还应在选举时把好代表入口关，加强代表培训，拓宽履职渠道，健全监督机制。
   把好代表的“入口关”。 严格执行选举法和地方组织法的有关规定，提名、确定候选人要综合考虑代表结构比例和能力素质。在选举中引入竞争机制，实行代表候选人与选民的双向互动。让候选人回答选民的提问，陈述自己的见解，进行面对面地交流，改变过去“要我当代表”变成“我要当代表”，由被动当选变为主动参选的局面。
   强化对代表的学习培训。人大代表当选后，要及时组织学习宪法和代表法等法律法规，加强基本业务知识培训。 
   拓宽代表的履职渠道。尽可能地为人大代表知情知政创造条件，如建立健全信息沟通机制，建立代表列席会议制度，开展丰富多彩的代表活动等等，这些都是有效手段。
   建立代表激励约束监督机制。开展优秀人大代表评选活动，健全完善代表履职情况登记。广泛开展代表向选民述职活动，促使代表增强代表意识，不断提高履行代表职务的能力。
   本轮县乡人大换届，在城乡同比的实践中会带来更多更大的民主效应。更多基层代表将走进国家权力机关，为基层民主注入新的活力。本轮县乡人大换届不仅要组建国家权力机关，还要产生新的基层领导集体。高质量的人大代表组成的国家权力机关，一定能够产生高质量的领导机关，从而为实现“十二五”目标积累丰厚的民意基础和干部队伍基础，为推进和谐社会建设和民主法治进程展现更灿烂的前景。
   明年全省乡、县（市、区）、市、省四级人大将同步换届，如何认真做好换届选举工作，从体制、机制上把好代表“入口”关，确保代表结构不断优化、素质不断提高、履职能力不断增强。１２月８日，全省市州人大常委会主任座谈会围绕这一主题展开了探讨和交流。１２日，全市县（市、区）人大常委会主任座谈会上，市人大常委会主任会议成员、市人大各专门委员会和工作机构负责人、各县（市、区）人大常委会主任齐聚一堂，共话换届选举工作，提出了很多符合实际、指导性和可操作性都很强的意见和建议。本专题特刊发部分研讨文章。

  
  明确代表素质要求 健全代表准入机制
  着力从机制上把好代表入口关
  ◎岳阳市人大常委会主任 李湘岳

  
   明年是换届选举之年。我省乡、县（市、区）、市、省四级人大将同步换届，并且首次按城乡相同人口比例选举产生各级人大代表。人大代表作为各级人民代表大会的组成人员，代表人民行使国家权力，其素质高低影响人大的整体形象，决定着人大工作的水平。为此，我们在换届选举工作中，必须进一步明确代表素质要求，健全代表准入机制，努力从机制上把好代表入口关。

  
   法律规定，具有中华人民共和国国籍，年满１８周岁，没有被剥夺政治权利的人，都有选举权和被选举权，都可以当选为各级人大代表。但是，人大代表是国家权力机关的组成人员，受人民委托管理国家事务，讨论决定本行政区域内的重大事项。人大代表个体必须具有一定的综合素质，才能胜任代表职务。因此，在实际工作中，对代表候选人应该明确一定的素质要求，规范代表候选人的任职条件。具体而言，代表素质可以明确以下四个构成要件：
   一是要有可靠的政治素养。人大代表作为国家权力机关组成人员，要有高度的政治责任感和历史使命感，拥护中国共产党的领导，拥护党的基本路线、方针和政策。能够正确行使人民赋予的权力，代表人民意志管理国家事务，忠实维护人民根本利益。
   二是要有一定的议政能力。人大代表是一个政治职务，代表本行政区域内的人民群众讨论决定重大事项，应该具有一定的履职能力。要有相当的文化水平，掌握一定的科学文化知识和法律知识。要有一定的社会活动能力和参政议政能力，能够清楚地表达人民的意愿。要有较强的分析判断能力，能够从微观、宏观等不同层面思考和筹划本行政区域内的大事要事。
   三是要有较强的履职意识。能够积极履行代表职责，忠实践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的诺言。能够密切联系群众，积极反映人民群众的意愿和要求，敢于为民代言。能够积极参加视察、调研、执法检查、人大会议等各项活动，充分发挥代表作用。
   四是要有良好的社会形象。能够模范遵守法律法规和各项纪律，自觉以党性原则和道德规范约束自我，品德高尚、自律严格，能够做到不贪不腐不枉，乐于助人，友爱他人。

  
   在推荐、提名、确定代表候选人中，应当逐步建立一套代表候选人产生机制，尽可能地吸纳先进分子成为代表候选人，保证代表质量，永葆人大代表的先进性。
   一是积极开展代表资源摸底调查。开展代表资源摸底调查，是一项科学确定代表候选人的基础工作，有利于把好代表入口关，提升人大代表整体素质。各级人大常委会应在换届选举前，按阶层、职业、行业、区域、年龄、性别等不同类别进行代表资源调查，有针对性地贮备一定的代表候选人资源，建立各级人大代表资源库。在确定组织提名代表候选人中，无论是人大常委会或组织部门把关，都应充分利用和借鉴参考代表资源库。组织提名的代表候选人，除职务代表外的其他代表，绝大多数应从人大代表资源库中择优产生。
   二是严格代表准入审查程序。无论是组织提名推荐，还是选民或代表联名推荐的代表候选人，都要进行严格的资格审查，广泛征求社会各界意见，尽可能地选准选好人大代表。一要开展资格审查。在初步确定代表候选人过程中，要经由纪检监察、组织、政法、公安、检察、法院、计生、税务、银监、信访等部门进行资格审查。如果被推荐的代表候选人，存在涉黑、涉恶、涉毒、涉黄、涉赌、偷税漏税、违反计划生育政策、缺失诚信、生活作风不佳、恶意欠贷欠债、拒不积极履行法定义务等行为，由相关部门出具意见且签字盖章，经核查属实者，实行“单项否决制”，不列入代表候选人名单。二要征求群众意见。通过召开座谈会、走访群众等形式，广泛听取代表候选人所在单位群众、服务对象、社区居民或业务联系单位对其品德、能力、服务态度、奉献精神等方面的综合评价，尽可能地确保代表候选人能够在所在单位、本行业、本地区发挥模范带头作用。三要面向社会公示。通过不同的渠道，采用多种形式，充分利用新闻媒体等多种媒介，面向社会广泛公示，设立举报电话，接受人民的公开评价。对县（市、区）以上各级人大代表候选人，可以通过广播、电视、报纸、网站等新闻媒体向社会公示。对乡镇人大代表候选人，可以通过张贴公告、宣传栏等形式进行公示，充分发挥人民群众的监督作用。
   三是建立推荐失察责任追究机制。要强化代表推荐和资格审查过程中的责任意识，谁提名、谁负责，谁审查、谁负责。对于推荐不当或审查失察的责任人员要启动问责程序，追究有关人员的责任。特别是在确定代表候选人过程中，对于涉及不当图利的人和事，一定要依纪依法处理。如果当选为人大代表，不仅要中止代表职务，还要依法启动罢免程序。如果触犯法律，应依法追究法律责任，努力营造风清气正的换届选举环境。
   四是建立应急工作机制。在间接选举过程中，有一部分代表候选人是在大会期间由代表联名推荐，由于会议时间短，对这部分代表候选人的审查把关应从工作责任、工作程序、工作方法等方面建立应急工作机制。一旦出现个别有问题的人被推荐为代表候选人的情况，能够做到及时处理。
   五是确保选举依法顺利进行。要加强党对换届选举工作的领导，各级党委要把人大换届选举工作列入重要议事日程，充分发挥各级人大常委会和乡镇人大的积极作用。要组建精干有力的选举工作班子。抽调一批思想政治素质好、具有一定法律素养、熟悉选举业务、依法办事观念强的干部充实选举工作人员队伍，依法有序推进选举事务。要加大选举宣传力度，充分利用各种新闻媒体、各种宣传方式，宣传普及人民代表大会制度和法律法规，努力营造良好的换届选举氛围。要积极探索候选人宣传、推介渠道，向选举人全面、准确、及时地介绍候选人的基本情况，充分展示候选人的政治素质、文化素质、法律素质和服务意识。尝试建立候选人竞选演讲、辩论等机制。要加强换届选举经费保障，特别是县乡两级要足额预算、及时拨付换届选举所需的各项工作经费。要严明换届选举纪律，坚决防止和纠正选举中的不正之风，营造风清气正的选举环境。要加大对干扰选举不法行为的打击力度，严厉查处贿选或用利益影响投票意愿的不法行为，严厉查处以暴力、欺骗等非法手段妨碍公民依法行使选举权和被选举权的不法行为。在直接选举中，要规范投票行为，尽可能实行集中投票，设立一个主会场和若干分会场，控制流动票箱，减少选举过程中的人为干扰。

  
   人大代表群体的组成结构是我国人民代表大会制度的基础性因素。目前，各级人大代表整体结构不尽合理，对于充分发挥人民代表大会制度作为各社会阶层、各利益群体表达利益诉求的平台作用有一定的影响，导致一些弱势群体话语权缺失。因此，在推荐、酝酿、确定代表候选人过程中，要合理配置来自不同社会阶层的代表人数，优化代表结构，提高代表整体素质，不断增强各级人大代表的代表性、广泛性和先进性。
   一是要注重功能架构，科学配置代表。代表构成一定程度上存在领导干部多，基层群众少；社会精英多，弱势人员少；男性代表多，女性代表少；中共党员多，非中共党员少；非农代表多，农民代表少等“五多五少”现象。这样的代表构成与我国的社会阶层构成、人口性别比相差甚远。因此，要不断优化和改进人大代表结构，力求代表组成结构达到阶层结构合理化、知识结构多面化、党派结构多元化、年龄结构梯形化。注重代表的广泛性，合理配置来自不同社会阶层、不同利益群体的代表人数，畅通民意表达渠道，让各方面的利益诉求得到正确表达。在党派构成上，应当减少中共党员代表人数，适当增加民主党派和无党派人士代表人数，让党派结构趋向合理性。在知识结构上，应当增加专业型、知识型人大代表，适应人大工作需要，提高人大审议水平。在年龄结构上，应形成梯次结构，既要有一定数量经验丰富的老同志，又要有一批年富力强的年轻人，保持人大工作的连续性和稳定性。
   二是要强化代表培训，提高履职能力。人大代表绝大多数都是兼职的，既是代表又担任本职工作。许多人大代表往往只熟悉和掌握本职岗位上的业务知识，而对人大工作、代表履职方式方法并不十分了解，难以充分发挥代表作用。因此，要建立代表培训制度。加强代表业务培训，通过系统的理论学习和业务培训，让其熟悉和掌握法律赋予代表的职责、政策法律知识、本级人大的职权范围、参政议政的业务知识和工作流程。增强代表履职意识，树立民主法治观念，为其履行代表职责奠定基础。
   三是要建立监督机制，畅通代表出口。建立健全对代表履行职务的监督约束机制，增强代表履行职务的自觉性和责任感，充分发挥代表主体作用。坚持并推广代表向原选区或原选举单位述职和接受评议的制度。建立代表履职档案，对代表出席会议、参加活动和开展工作情况进行动态管理，加强对代表履职尽责情况的考核力度。在考核管理的基础上，对一些履职意识差、发挥作用不好、群众意见比较大、甚至违法违纪的代表实行停职、劝辞制度，甚至启动罢免程序，逐步探索建立代表资格终止机制。

  
  ◎平江县人大常委会副主任 陈献平

  
   明年，全市县乡人大换届选举工作将陆续开展，这是按照新修改后的选举法进行的第一次县乡人大换届选举。在新规定下，选出的人大代表素质的高低，履职能力的强弱，直接关系到国家权力机关职能作用的发挥。因此，平江县人大常委会结合新修改的《选举法》，就如何把好代表的入口关，根据平江县本届人大代表的结构及履职状况进行了
  

  
   结构现状。平江县现有县人大代表３２０名，其中男性２６１名，占８１．５％，女性５９人，占１８．５％；公务员１４０人，占４３．７％，农民１２１人，占３７．８％，工人２４人，占７．５％，知识分子２０人，占６．３％，民企负责人１４人，占４．４％，军人１人；非党５９人，占１８．５％。
   履职现状。近年来，平江县人大代表绝大部分都能认真履行代表职责，充分发挥代表作用，积极参加县人民代表大会和县人大常委会组织的各类活动，注重加强与选民联系，积极反映情况，成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要渠道，在群众中具有较强的影响力和号召力，成为推动全县经济社会更好更快发展的中坚力量。如闭会期间，平江县人大常委会每年一次的走访人大代表活动前夕，全体县人大代表都能够提前走访选民，将收集到的选民意见归纳整理，向人大常委会反映。由于意见、建议的质量较高，县人大常委会每年向政府交办时，都得到县委、政府领导的高度重视，去年平江县委书记专题批示，今年，交办会县政府全体县长都参加会议，县长到场表态要求政府部门一把手亲自负责抓整改，促进了很多群众关心关注的问题得到及时解决。
  

  
   代表结构不尽合理。选举法规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性。但由于没有量化的具体结构比例，导致现在的平江县人大代表结构呈现了“三多三少”的现象，即中共党员、领导干部、男性代表多，党外人士、生产一线劳动者、女性代表少。如某镇１４名人大代表中，分别为１名县级领导，镇党委书记、镇长、人大主席、派出所所长及６名村支部书记，２名村级女计生专干，１名企业老板，没有真正意义上的工人、农民代表，别的乡镇情况也大都大同小异，上面提到的１２１名农民代表中，村干部占到８３．５％，高达１０１名，纯粹是外出务工、勤劳致富的新型农民所占比例很小。
   代表素质有待提高。从调查和代表履职的情况来看，虽然当前的县乡人大代表整体素质较高，但也存在一些问题，具体表现在：一是部分代表仅仅满足于开开会，举举手，画画圈，平时不参加代表活动，不主动调研，不联系群众，开会不提议案、建议，审议不发言，完全把代表职务当作一个荣誉头衔，不作为，不履职；二是少数地方不愿意选举那些参政议政能力强的人当选人大代表，怕他们当选后经常给政府工作“挑刺”，因此，在协商正式候选人时，宁愿选择那些老实巴交的人成为候选人；三是一些企业老板为获取更多的政治资本，利用自己的经济实力和人脉关系，当选为代表后，只顾自己赚钱赢利，不思为选民造福，影响了人大代表的声誉；四是个别涉罪人员跻身代表之列，在人民群众中造成诸多不利影响，损坏了人大代表的整体形象。
   选举程序难以到位。选举法规定，在选民直接选举人大代表时，必须全体选民过半数参选，选举才有效。具体到平江而言，县乡人大换届选举存在三难：一是选民登记难。平江属于劳务输出大县，每年有２０多万人口出外务工，人户分离现象突出，容易造成错登、漏登、重登的现象。二是投票组织难，由于各方面的原因，现在选民参加投票选举的主动性不高，很多地方为确保选举顺利合法进行，都要依靠采取发茶杯、毛巾等纪念品的方式来吸引村民来投票；三是委托投票规范难。选举法规定，委托代投必须是书面委托，且不能超过三人，但在实际操作中很难做到，一方面，外出务工人员觉得选举与自己关系不大，很少会出具书面委托。另一方面，少数人员通过买通村民组长、宗族势力来操控委托票，达到当选的目的，影响了选举的公正。

  
   适应《选举法》关于代表结构之变，优化代表结构。新《选举法》第六条明确规定，各级人大代表“应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表”。因此，首先，要把好代表的提名关。积极引导政党、社会团体和选民把那些在本行业、本地区起模范带头作用，具有较强议政能力，密切联系群众，积极反映群众意愿的人推荐上来。其次，要把好代表的入口关。坚决防止涉黑、涉恶、参与邪教组织等违法犯罪人员和品行恶劣人员被推荐为代表候选人。最后，要严格控制“官员”提名为代表候选人，代表中“官员”代表过多，既有违于公民广泛参与国家事务管理的民主原则，也不利于实施有效监督，同时也不利人大和人大代表的履职。这次换届选举，要转变把代表当成荣誉位置来安排的观念，逐步实行“官员”与人大代表角色的分离，特别是减少“一府两院”工作人员代表的比例，除政府主要负责同志提名为代表候选人外，其他人员的提名均做到严格控制。真正做到“两升一降”，即妇女代表和工人、农民代表有所上升，党员干部代表有所下降。 
   适应《选举法》关于代表比例之变，科学划分选区。新《选举法》修正的重点是废止了城乡按不同人口比例选举人大代表的相应条款，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。不分城乡人口比例分配人大代表，带来了各地人大代表名额的变化，新一轮县乡人大代表直接选举的选区划分也应所变化。具体来说一是依据代表总名额，结合各乡镇或村（社区）的人口数，按照人人平等，地区平等的原则，分配县、乡两级人大代表名额；二是各乡镇或村（社区）根据分配的代表名额“按照每一选区选一名至三名代表”，“每一代表所代表的人口数应当大体相等”的法律规定划分选区；三是适当增加“按生产单位、事业单位、工作单位划分”（《选举法》第二十四条）的选区数量。如：可以将区域内中小学校划分为教育系统选区单独选举，以保证基层教育系统知识分子的代表数；可以将区域内的大小企业单独划分选区，以保证企业职工和农民工的代表数；可以将区域内的事业单位单独划分选区，以保证不同事业单位中知识分子代表数。
   适应《选举法》关于投票方式之变，规范投票程序。第一，投票前，新选举法规定，“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人情况，回答选民的问题”（《选举法》第三十三条）。为选民充分了解代表，选好代表创造了条件。第二，投票时，新选举法规定，各选区可以根据实际情况，按照方便选民的原则灵活把握，召开会议集中投票或使用流动票箱或两者结合都可以。同时，选举法还增加条文规定，“选举时应当设立秘密写票处”（《选举法》第三十八条），因此，新一轮换届选举时，这一细节设置不能忽视。在具体操作过程中，还要注意加强对流动票箱投票的监督管理，加强对委托投票的管理，坚决防止代投超过３张以上的违法行为。第三，投票后，选举法新增条款规定：“代表候选人的近亲属不得担任监票人、计票人”（《选举法》第四十一条）。这一限制细节，在选举实践时也应予以注意。
  

  
  换届选举工作调查与思考
  ◎湘阴县人大常委会主任 周友庚

  
   湘阴县辖１９个乡镇、４１９个行政村，２０１０年底，总人口７５６９１３人，其中非农业人口１２０４０７人，农业人口６３６５０６人，非农业人口与农业人口比为１

　【篇一：法律、法规、规章、规定、条例的区别及其效 力差异】

　法律、法规、规章、规定、条例的区别及其效力差异？

　广义的法律包括法律、行政法规、地方性法规和规章。

　法律是全国人大制定的。

　行政法规是国务院制定的。

　地方性法规 是地方人大制定的。

　规章是国务院部门、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管 理职能的直属机构及地方政府制定的。

　、规定是规范性文件，不属于法律范畴，效力低于法律。 2 、条例

　是法律的名称，不是法律的种类。

　法律效力等级为：宪法－法律－行政法规－地方性法规－规章。

　我国法律遵循特别法优于一般法，新法优于旧法的原则。在法律覆 盖层面上，法律行

　自治条例、单行条例：由相应的民族自治地方的人大常委会制定。

　自治区的报全国人大常委会批准生效；自治州、自治县的报上省级 人大常委会批准后生效，并报全国人大常务会备案。自治条例和单 行条例的区别在于规定事项，自治条例涉及民族自治地方全面的事 务，而单行条例仅涉及某一方面的具体事务。

　地方性法规：制定主体为省、自治区、直辖市及较大市（省级政府

　所在市、国务院批准设立的市、经济特区所在地的市）的人民代表

　大会及常委会。省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性

　法规报全国人大常委会和国务院备案；较大市的地方性法规要报相

　应的省级人大常委会批准，并有省级人大常委会报全国人大常委会 和国务院备案。

　行政法规：由国务院制定的关于国家行政管理活动的规范性文件。

　行政法规的具体名称有条例、规定和办法。对某一方面的行政工作 作比较全面、系统的规定，称 “条例 ”；对某一方面的行政工作作部 分的规定，称 “规定 ”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称 “办 法”。

　它们之间的区别是：在范围上，条例、规定适用于某一方面的行政 工作，办法仅用于某一项行政工作；在内容上，条例比较全面、系 统，规定则集中于某个部分，办法比条例、规定要具体得多；在名 称使用上，条例仅用于法规，规定和办法在规章中也常用到。

　行政规章：行政规章在法律体系中处于最低的位阶，行政规章区分 为部门规章和地方规章两种。

　国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能 的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在 本部门的权限范围内，制定部门规章。部门规章规定的事项应当属 于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，它要服从 宪法、法律和行政法规，其与地方性法规处于一个级别。

　地方规章是由省、自治区和直辖市人民政府，以及省人民政府所在

　地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府制定的规范 性文件。地方规章除了服从宪法、法律和行政法规外，还要服从地 方性法规。

　【篇二：制度、办法、细则、规定、条例的区别】

　“制度”、“办法 ”、“细则”、 “规定”、 “条例”的区别

　“制度”、 “办法”、 “细则”、 “规定”、“条例 ”等都是规范性文件，但 也有区别： 制度的含义较为广泛，具体应用的时候可大可小。经济制度、政治 制度就是大的制度，而具体到一个企业的制度，往往是指大家要共 同遵守的章程之类的。

　办法是对有关法令、条例、规章提出具体可行的实施措施，是对国

　家或某一地区政治、经济和社会发展的有关工作、有关事项的具体 办理、实施提出切实可行的措施。办法重在可操作性。它的制发者 是国务院各部委、各级人民政府及所属机构。

　规定是为实施贯彻有关法律、法令和条例，根据其规定和授权，对

　有关工作或事项作出局部的具体的规定。是法律、政策、方针的具 体化形式，是处理问题的法则。主要用于明确提出对国家或某一地 区的政治经济和社会发展的某一方面或某些重大事故的管理或限制。

　规定重在强制约束性。

　细则是对某一法律、法规全部或部分内容的具体化。

　奖惩作出系统的规定。它的制发者是国家最高权力机关、最高行政 机关 （国务院各部委和地方人民政府制度的规章不得称 “条例”。

　（一）什么是 “制度 ” 制度也称规章制度，是国家机关、社会团体、企事业单位，为了维 护正常的工作、劳动、学习、生活的秩序，保证国家各项政策的顺 利执行和各项工作的正常开展，依照法律、法令、政策而制订的具 有法规性或指导性与约束力的应用文，是各种行政法规、章程、制 度、公约的总称。

　（二） “制度 ”的使用范围 规章制度的使用范围极其广泛，大至国家机关、社会团体、各行业、 各系统，小至单位、部门、班组。它是国家法律、法令、政策的具 体化，是人们行动的准则和依据。

　（三） “制度 ”的基本要求 制定规章制度应当体现权利与义务一致、奖励与惩罚结合，不得违 反法律、法规的规定。（四） “制度 ”的分类 制度可分为岗位性制度和法规性制度两种类型。岗位性制度适用于 某一岗位上的长期性工作，所以有时制度也叫 “岗位责任制 ”。如 《办公室人员考勤制度》、《机关值班制度》。法规性制度是对某 方面工作制定的带有法令性质的规定，如《职工休假制度》、《差

　（五） “制度 ”的发布 制度的发布方式比较多样，除作为文件存在之外，还可以张贴和悬 挂在某一岗位和某项工作的现场，以便随时提醒人们遵守，同时便 于大家互相监督。制度一经制定颁布，就对某一岗位上的或从事某 一项工作的人员有约束作用，是他们行动的准则和依据。

　（六） “制度”的特点

　．指导性和约束性。制度对相关人员做些什么工作、如何开展工作 都有一定的提示和指导，同时也明确相关人员不得做些什么，以及 违背了会受到什么样的惩罚。

　．鞭策性和激励性。制度有时就张贴或悬挂在工作现场，随时鞭策 和激励着人员遵守纪律、努力学习、勤奋工作 。

　．规范性和程序性。制度对实现工作程序的规范化，岗位责任的法 规化，管理方法的科学化，起着重大作用。制度的制定必须以有关 政策、法律、法令为依据。制度本身要有程序性，为人们的工作和 活动提供可供遵循的依据。

　（七） “制度 ”的写法 规章制度一般由标题、正文、落款三部分构成。

　．正文：规章制度的正文结构一般有两种形式。

　（1）分章列条式（章条式）：即将规章制度的内容分成若干章，每 章又分若干条。第一章是总则，中间各章叫分则，最后一章叫附则。

　总则：一般写原则性、普遍性、共同性的内容。包括的主要内容有： 制定依据、制定目的（宗旨）和任务、适用范围、有关定义、主管 部门（该项有时也可视具体情况置于分则或附则中）。

　分则：指接在总则之后的具体内容。通常按事物间的逻辑顺序，或

　按各部分内容的联系，或按工作活动程序以及惯例分条列项，集中

　编排。表述奖惩办法的条文也可单独构成罚则或奖罚则，作为分则 的最后条文。

　附则：包括的主要内容有：施行程序与方式，有关说明（该文书与 其他文书之间的关系，规定附件的效用，数量以及不同文字文本的 效用等），施行日期。

　（2）条款式：这种规章制度只分条目不分章节，适用于内容比较简 单的规章制度。一般开头说明缘由、目的、要求等，主体部分分条 列出规章制度的具体内容。其第 1 条相当于分章列条式写法的总则， 最后一条相当于附则的写法。

　．制发单位和日期：如有必要，可在标题下方正中加括号注明制发 单位名称和日期，其位置也可以在正文之下，相当于公文落款的地 方。

　（八）规章制度的写作要求：

　1 ．体式的规范性。规章制度在一定范围具有法定效力，因此在体式 上较其他事务文书，更具有规范性。规章制度，用语简洁、平易、 严密，在格式上，不论是章条式，还是条款式，本质上都是采用逐 章逐条的写法，条款层次由大到小依次可分为七级：编、章、节、 条、款、目、项。一般以章、条、款三层组成最为常见。

　2 ．内容的严密性。规章制度需要人们遵守其特定范围的事项，因此 其内容必须有预见性、科学性，就其整体，必须通盘考虑，使其内 容具有严密性，否则无法遵守或执行。

　（一）什么是 “办法 ”

　办法是汉语中常用的一个词语，意为 “处理事情或解决问题的方法 现今也指一种应用写作的法规性公文文件。

　（二） “办法 ”的特点

　（1）办法的法规约束性侧重于行政约束力。

　（2）办法的条款都具体、完整，不能抽象笼统。

　办法的分类根据内容、性质的不同，办法可分为实施文件办法和工 作管理办法两种。

　（四）办法的写法 办法由首部和正文两部分组成。

　1. 首部。包括标题、制发时间和依据等项目内容。

　标题：由发文机关、事由、文种构成。

　制发时间、依据。标题之下用括号注明规定制发的年、月、日和 【篇三：什么是法规什么是规章】

　什么是法规 : 本条例所称法规，是指省、自治区、直辖市和较大的市 的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的地方性 法规，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会依 照法定职权和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人 民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。

　什么是规章 :本条例所称规章，包括部门规章和地方政府规章。部门 规章，是指国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有 行政管理职能的直属机构（以下简称国务院部门）根据法律和国务 院的行政法规、决定、命令，在本部门的职权范围内依照《规章制 定程序条例》制定的规章。地方政府规章，是指省、自治区、直辖 市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直 辖市的地方性法规，依照《规章制定程序条例》制定的规章。

　法规分为行政法规和地方性法规 行政法规是国务院搞出来的玩意，效力低于法律 地方性法规是省级、较大的市以及经济特区所在的省市人大、常委 会搞出来的，效力也低于法律

　规章分为国务院部门规章和省级、较大的市政府发布的规范性法律 文件，笼统地说效力低于法规

　决定？谁都可以搞，比如我决定回答你的问题，并决定不服任何责 任。好像不是司法考试书上的问题

　请问条例、办法、规定有何区别？与法规又有何区别与联系？ 《行政法规制定程序暂行规定》首章第四条为何载： “行政法规的名 称一般称 ?条例? ，也可以称 ?规定 ?、?办法?等”。

　1、?条例 规定 办法?等都是国务院制定的行政法规，只是名称 不同，也许还可以叫其他名字吧 —— 那不最后还有个 “等 ”字吗。

　2、“行政法规 ”是专指国务院制定的法律规范，而 “法规 ”一词，我认 为是泛指法律、行政法规、规章等，不是专业用语。

　1、首先，在字面上 “法规 ”和“行政法规 ”“地方性法规 ”是不同的。根 据《立法法》，法律（泛指）包括法律、行政法规、地方性法规、 自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章，没有 “法规 ”。

　2、有个例外 —— 《立法法》第六十五条 经济特区所在地的省、市 的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定， 制定 “法规 ”，在经济特区范围内实施。

　—— 这里真的用了 “法规”喔 但，根据本条所在位置，我认为它仍属于 “地方性法规 ”而不是一种 单独的法律形式。